评论：软件采购法难产的背后到底是什么

　　宋保强

　　近日，《软件政府采购实施办法(征求意见稿)》的突然出台又刺激了软件产业界敏感的神经。

　　为什么一个普通的实施办法，尽管有中国的财政部、信产部、科技部、发改委四个

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部委一再推动，但经过近两年的争论，仍然难产。这背后到底是什么东西作梗呢？实际上，问题的焦点只有一个，就是如何保证优先采购本土软件。各种利益的较量也在于此，有人要真正的推进下去，有人要让它变成一纸空文。

　　事情本应很简单

　　优先采购本土软件和服务，在《中华人民共和国政府采购法》写得很清楚。软件采购只是政府采购中的一部分，所以《软件政府采购实施办法》受《政府采购法》约束。

　　参与起草《政府采购法》的社科院法律专家刘俊海告诉记者："从法律角度来讲，法律法规已经定义的很清楚，没有任何异议，在政府采购中就是要明确的支持本土软件企业。"

　　在2002年通过的《中华人民共和国政府采购法》中，第十条明确规定，"政府采购应当采购本国货物、工程和服务。"

　　本国软件定义大做文章

　　支持本土软件的法理精神虽然很明确，但在实际贯彻中最重要的还是保证执行的具体法律法规。中国软件行业协会理事长陈冲直截了当的指出，"如果没有具体的实施细则，再好的办法也没有价值。"

　　于是，软件政府采购牵涉到利益的各方在具体实施上做起了文章。

　　首当其冲的是本土软件的定义。虽然政府采购明确了支持本土软件和服务，但什么是本土软件和服务却需要在具体实施办法中确定，于是文章从这里做起。

　　科技部有关工作人员告诉记者："以前关于'办法'( 《软件政府采购实施办法》)的问题出现过3种观点：美国官方观点是凡在中国研发、生产、汉化的软件都视为国产软件；我国政府观点是应以在国内增值50%为限、国内软件厂商观点是颁布《国产软件采购目录》，并严格限制国外软件产品出现。"

　　斗争的结果是以中国科学院院士倪光南的意见占了上风。在省级政府启动大规模软件正版化采购前夕，四部委推出了《软件政府采购实施办法(征求意见稿)》的第一个版本。倪光南的"50%建议"写入了《软件政府采购实施办法(征求意见稿)》。意见稿规定，本国软件产品是指在中华人民共和国境内最终形成，其著作权归属中华人民共和国境内的自然人、法人或其他组织，并且在国内的开发成本不低于总开发成本的百分之五十的软件产品。

　　业内人士都认为，根据这个规定，微软公司很显然是非本土软件。所以，本土厂商成功阻止了微软公司混进本土队伍。

　　事情并不简单

　　但利益各方的较量才是刚刚开始。由于只是确定了本国软件和服务的定义，并没有出台具体的流程保证优先采购本国软件的要求，所以业内软件厂商对此深表失望。

　　一位不愿透露姓名的国产软件厂商高层表示："这个版本什么也没有写吗，都还是空的东西！"

　　这个难得露面的草案也的确没有制约接下来的软件政府采购。在业内引起轰动的天津、北京采购事件中，凸现出来这个草案的缺失。有优先采购国产软件的精神，没有实施的保证。

　　但另一方面，区分不同的非本土软件厂商却占了《软件政府采购实施办法(征求意见稿)》大量篇幅。

　　按照信产部和财政部官员的说法，《软件政府采购实施办法(征求意见稿)》主要思想有两个，也就是所谓的"两条线思想"。一条粗线，区分本国软件和非本国软件的粗线。一条细线，区分不同的非本国企业。

　　粗线的意思是根据本国软件地定义把金山和微软分成本国和非本国软件。而细线是

　　根据对中国经济贡献不同，非本国企业分成了"优先采购的非本国软件"和一般的"非本国软件"。不过目前区分非本国软件的这条细线在《软件政府采购实施办法》意见稿还没有具体确定下来。

　　虽然政府官员一再表态优先支持国产软件，但具体实施规定的缺失和出台的拖沓令本土软件厂商很是不满。

　　本土软件厂商的代表中科红旗公司和金山公司均认为，保证优先采购本国软件的措施应该尽快和明确的出台。

　　一位不愿透露姓名的厂商高层表示，"如果没有特殊情况，采购微软产品就是违法的，实施办法不能逃避这个问题。"

　　不能逃避微软问题

　　法律从来都是现实利益争斗的游戏规则，能够执行的规则必然面对现实。按照目前的政府软件采购情况，办公软件的采购是焦点问题。

　　去年的省级软件采购充分的证实了这一点。根据信产部公布的数据，各地采购的杀毒软件几乎都是本国厂商产品，瑞星和金山等厂商占据了高达97%的市场份额。而操作系统本土软件勉强达到35%，这个数字实际上含有很大水分。而办公软件本土软件厂商占据了近7成的份额。虽然含有水分，国内办公软件产品应该是占有一定比例的。

　　从实际各地省市政府用户反馈的信息来看，由于各地政府用户不是很熟悉国产软件，对于国产软件他们还是抱着怀疑的态度。但是国家政策明确要求支持国产软件，各地完全采用微软产品是要冒政治风险的。

　　国产软件实用性到底如何姑且不论，但在实际采购中，由于原有IT投资都是基于微软产品，为了保证工作的连贯和稳定，同时保护原有IT投资，采购微软产品是必须的，这是毋庸置疑的。

　　但另一方面，国产软件目前虽然不能与微软产品相提并论，但基本的办公需求还是能够保证的，只是不能完全替代微软而已。无锡市大量使用永中办公软件证明了国产软件完全可用，虽然还有一些问题。

　　但大力推动使用国产软件的阻力不是技术问题，而是政治问题。

　　美国施压是根源

　　问题本身很简单，为何围绕软件采欧和法律的制定问题多多，迷雾重重。从技术上层面讲，目前国内软件的发展水平不高是政府和美国等外方力量讨价还价不利的根源所在。但从现实来讲，采购实施办法难产的问题主要在于美国政府施压和中国政府平衡国内产业利益有关。

　　一位国内厂商知情人士透露："我们也没有想到美国政府高层会直接出面干预政府软件采购。据说一位美国政府高官直接打电话过来交涉此事。

　　从中国政府的角度来讲，支持国产软件厂商是不容置疑的事情。但是从可操作性上来讲，软件采购实施办法出台时机并不成熟。

　　除了本身国产软件和微软等国外厂商技术竞争力不可同时而语外，中国纺织、玩具等等是中美贸易的重头戏。中国政府不可能为了几个软件厂商放弃更重要的利益。像WAPI无线标准一样，中国不会因小失大。

　　目前的处境

　　考虑到支持本土软件产业发展和中美贸易中的中国利益。信产部目前采取了比较务实的政策。在近日最新出台的《软件政府采购实施办法(征求意见稿)》中，除了坚持延续了原来的"两条线思想"外，实施办法明确提出了三种软件分类办法。但具体实施办法仍然没有出台。比如陈冲认为："第二稿相比第一稿稍有变化，但可执行的内容不多。"

　　在完整的条例出台之前，《软件政府采购实施办法》还面临着中国加入《政府采购协定》带来的不确定因素。

　　受商务部委托研究中国加入世界贸易组织《政府采购协定》承诺情况的清华大学教授于安介绍，中国尽管三年之前中国就加入了WTO，但那只涉及商业消费市场。作为对公共产品市场即政府采购的规制，WTO另有《政府采购协定》(简称GPA)，至今为止，中国尚未加入该协定。但中国方面也承诺要在今后某个时候加入GPA，以实现中国庞大的政府采购市场向成员全面开放，这一承诺写在《中国加入工作组》报告书的第341段上。

　　一旦加入GPA，就是对所有国家敞开政府采购市场，软件也不例外。那么加入GPA是否意味着《软件政府采购实施办法》自然失效了呢？

　　刘俊海表示，GPA有特殊条款规定。一个国家可以对某些行业进行保护，软件是否属于保护之列，那就是加入之后要研究的事了。

　　"但在中国还没有加入GPA之前，如果政府采购对某一个外国企业开放，则所有其他外国企业都有权平等参与竞争。"，于安介绍说。比如去年的北京市软件采购，微软的入围遭到印度等一些国家的强烈抗议，北京市政府的错误在于，一是只把机会给了美国的一家企业，二是没有在竞争过程中实现透明。

　　所以，软件采购实施办法的前途还充满太多的未知数。(完)