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我国未来信监会猜想:独立电信管制到来了吗


http://www.sina.com.cn 2005年01月19日 09:10 21世纪经济报道

  随着信息通讯技术的飞速发展,电信业所能给人类带来服务越来越多,信息社会的影像也越来越清晰。

  一个不可阻挡的趋势是,技术的发展使得电信网、互联网和广播电视网的界限越来越模糊,移 动运营商和固定运营商所提供的服务越来越趋同,一个“Convergence”的时代已经悄然到来。

  然而,与此相应的牌照制度及电信管制制度显得有些滞后,阻碍了技术的发展和服务的提供。

  面对未来,中国的电信业向何处去?下一步电信改革怎么做?政府应该如何对电信业进行管制?

  全服务牌照

  伴随着技术的发展、服务的融合,未来的牌照应该是一个单一的、技术中立的牌照。拥有这类牌照,将能够提供所有类型的服务,它独立于传输形式和占用的频谱,业界称之为“全服务牌照”。

  这样的牌照制度是简单而技术中立的。一个技术中立的牌照能够更好地对技术变革作出反应,因此给消费者以能够承受的价格提供更为广泛的服务。

  根据高盛公司2003年一份研究报告《与BRICs一起梦想:展望2050》预测:在未来50年里,巴西、俄罗斯、印度和中国(合称为BRICs),可能会成为世界经济体系中一支强大的力量。以美元计,中国可能在未来四年超过德国,在2015年超过日本,在2039年超过美国。

  一个有趣的现象,高盛公司预测中国、印度、巴西和俄罗斯将是2050年世界上最大的经济体之一。目前,在电信市场上,这四个国家也属于那些最为活跃、电信发展最快的国家之一。

  据统计,到2003年底,世界14个移 动用户最多的国家中,发展中国家仅有5个,中国排名第1,印度排名第11,巴西排名第7,俄罗斯排名第9。尤其是印度近年来电信市场发展迅猛,Nokia首席执行官Jorma Ollila曾评论说:“印度是全球发展最快的移 动通信市场。”

  这些难道仅仅是巧合?

  中国、印度、巴西和俄罗斯有许多共性。这些国家的经济发展水平在未来都相当不错;人口众多;国土面积巨大。这三点共同奠定了其电信业高速发展的基石。

  在具体的电信业实践中,这几个国家也表现出了惊人的相似性。中国移 动运营商只有中国移 动和中国联通两家,固定运营商如中国电信、中国联通借“灵通”这种有限范围内移 动的无线市话实质进入了移 动通信领域;印度十分类似,1998年,随着固网运营商推出与“小灵通”类似的有限移 动服务"WLL",就跨越了移 动网和固定网之间的界限,进入了移 动服务领域。当然这样也造成了很大的纠纷,移 动运营商将他们告上了法庭;而在巴西,也出现了类似的情况。

  尽管从电信发展水平来讲,中国目前在这四个国家中较强,但随着技术的发展,从适应信息通信技术发展趋势来讲,中国的牌照制度和电信管制体制改革已经落在后面,甚至已经成为技术发展的障碍。

  印度、巴西已经不断地通过法案的形式向着单一的、技术中立的牌照制度发展,作为有着内在相似性的国家,印度、巴西等的电信改革思想和经验值得借鉴和学习。

  电信服务也逐渐趋同,一个是传输载体的趋同,另一个是针对语音、数据、图像的以IP为基础的传输方式趋同,即都为数据包交换的方式,可以想象,很难分清楚正在传输的这个数据包究竟传的是市话还是长途,是语音还是数据或者图像?

  从技术上讲,随着包交换与电信拨号、呼叫智能处理技术的融合,网络开始数字化,宽带能力的提升,电信广播服务也能够在互联网上来提供,互联网也能够提供电信服务,包括语音、图像等等。

  在前几年,国内也争论过“三网合一”的事情,无疑,随着技术的发展,电信网、互联网和广播电视网的确存在融合的趋势。而移 动通信技术的发展,比如3G,使得移 动通信并不局限于传送语音,也可以传送短信、图像甚至视频,移 动互联网也开始兴起。

  于是,技术的发展,产生了一个结果,即在语音、数据及影像传输方面,移 动运营商和固定运营商之间的界限越来越模糊,他们的服务领域也更加趋同。

  同样,从市场趋势来看,由于技术的发展使得移 动通信系统的成本越来越低,移 动通信的便捷性使得其对固定电话的替代作用也越来越明显,移 动资费也不断下降,与固定电话相差无几。

  据了解,在印度,从2003年5月1号开始,移 动通信领域实行了单项收费的制度,因此现在在印度,固定电话用户和移 动电话用户支付的费用基本上是一样的;在中国的许多地方,移 动资费已经十分接近固定电话,而有限移 动的“小灵通”更是与固定电话资费一致,甚至通过包月的方式而更为便宜。移 动用户的飞速增加和移 动资费的不断下降,使得固话运营商向移 动运营商的转变趋势似乎不可逆转。

  联合牌照的两个阶段

  在这样一个信息通讯技术迅速发展的时代,很难以某种特定服务为基础来控制和发放牌照了。如何顺应信息通讯技术的发展来发放牌照?

  2003年7月16日,印度电信管理局TRAI制定了一份关于固定和移 动运营Unified Licence联合牌照的征求意见书。所得到的反馈是,这个提案不仅仅应该适用于固定网或者移 动网,还应该扩展到国内长途、国际长途和互联网服务。

  因此TRAI根据这些建议,对报告书进行了修改,2003年10月27日制定了一份建议书提交给印度政府。2003年11月13号,印度政府正式批准了该建议书。

  印度决定在执行Unified Licence牌照的时候,分两个阶段走:一个阶段就是针对移 动和固定服务,发放联合接入Unified Access的牌照,这个步骤已经开始执行了;第二个阶段就是制定指导方针和条例来实现真正的全服务牌照。

  同时TRAI还决定,让获得Unified Licence联合牌照的运营商自己选择他们愿意提供电信服务的地区,同时对采用何种技术不加任何限制,持技术中立态度。即允许运营商在他们服务的区域内,自主选择他们所希望提供的电信服务的类型和所采用的技术,印度的监管部门和印度政府绝对不会加以干预。

  诚然,和中国比起来,印度的移 动用户数量是非常少的,但是增长很快,增长速度是每个月200万个新用户。印度电信管理局TRAI希望建立一个有效的监管机构和框架,在一年之内,使印度的移 动用户数量能够达到1亿。

  业界认为,中国未来的牌照制度也应该向全服务牌照发展,用一个单一的、技术中立的牌照,使运营商能够提供所有类型的服务,且对所采用的技术不加限制。这样的牌照制度才能够更好地对技术变革做出反应,才能够给消费者以能够承受的价格提供更为广泛的服务。

  向独立电信管制机构转变

  改革开放以来,反垄断已经成为中国经济改革的“重中之重”。垄断严重阻碍了经济增长,被称为发展的障碍;打破垄断,引入竞争机制,就是消除束缚社会生产力发展的体制性障碍,激励企业技术创新,明显地提高全要素生产率,从而实现持续的经济增长。

  广大消费者同垄断行业的利益集团的斗争,虽然不是殊死的阶级斗争,但却是一个顽强的经济博弈与政治博弈。虽然反垄断有风险,但是收益更高。

  打破电力、电信、民航、铁路等传统的具有网络特征的非竞争性领域的行业垄断一直十分令人关注,业界认为,这些领域都应该逐步实现政企分离,引入竞争,在放开垄断行业市场的同时强化监管,最终成立一个既不是政府机关,也不是公共机构,而是独立的法定的、专职专业化、以法行事的监管组织。

  过去的十多年里,中国电信业从1993年之前的邮电部门一家垄断,不断进行着打破行业垄断的努力:1994年联通和吉通公司成立;1999年成立小网通,2000年拆分中国电信组建中国移 动、中国电信和中国卫通;2000年12月成立铁通;2001年再次对中国电信进行拆分重组,最终形成目前的六大运营商的局面。而1998年在原邮电部、电子部的基础上组建的信息产业部成为电信业新的行业主管部门。

  在电力改革中,电力行业实施了厂网分开;2002年10月,国家电力公司被拆分,发电资产重组为5家全国性发电公司,电网资产被拆分重组为两家电网公司。同时实现“政监分离”,建立电力监管委员会(简称“电监会”),负责制定电力市场运行规则,监管市场运行,维护公平竞争。

  业界认为,与电力改革类似,中国电信行业的监管机构也应从信息产业部转向独立的、类似美国联邦通信委员会FCC的机构,成立电信监管委员会。

  目前,我国的《电信法》还未出台,在电信监管领域尚未建立完善的法律体系,信息产业部缺乏符合国际惯例的明确法律地位和必要的权威性;在对电信实施监管的过程中缺乏一套系统的管制法规决策与实施程序;相应的社会公众监督机制比较薄弱,社会公众参与严重不足;而且信息产业部职能繁多,经济职能与管制职能混杂,较难实现专门化管制等等。

  更有甚者,现有电信管制机构在不同程度上可能被受管制产业所“俘虏”,其主要原因是管制机构和被管制产业之间存在一个“旋转门”(revolving door),即管制机构的不少官员来自于被管制产业,也有一些官员离开管制机构后又回到被管制产业,从而在管制机构和被管制产业之间存在千丝万缕的联系。

  这就使得信息产业部的一些管制政策和行为可能更倾向于被管制产业中的某个特殊利益集团。这些问题的存在,都迫切需要对电信监管机构进行再次改革。

  因此,我国在入世以后,客观上要求我国加快电信管制体制改革,设立符合国际惯例、权威性强、高效率的政府管制机构。


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