专家：结合中国国情设置未来电信监管机构

http://www.sina.com.cn 2004年11月03日 14:41 通信信息报

　　马凝芳：中国的监管机构改革应当坚定不移地立足于本国电信行业发展的实际情况，服从经济、社会发展的总体目标，建设有中国特色的监管体系。

　　张盈唐：深化电信监管改革已经到了重要关头。政监分离，建立独立的电信监管机构虽然是长远方向，但是转制的条件和时机的把握十分关键。政监分离在中国还有一个过程，不可能一蹴而就。

　　本报记者林敏

　　近日，信息产业部领导又要求研究监管体制改革的问题。目前，国内电信企业间全方位的业务竞争不但远未出现，严重影响了电信业务间的有效竞争，更为整个行业的健康发展留下很多隐患。电信监管已显得越来越重要，中国电信监管机构发展趋势将会如何？为此，本报记者采访了信息产业部电信研究院政策研究所研究员马凝芳、中国电信北京研究院研究员张盈唐。

　　记者：当前国际电信监管机构的发展趋势如何？

　　张盈唐：实现有效竞争的重要前提是要有一个透明和可预见的监管环境，电信业的发展和技术的迅速变化需要大量的投资。只有当运营商确信有一个清楚的规则体系来保证开放和竞争的市场时，他们才会进行长期投资。否则，投资者就会处于风险之中，从而失去投资动力。政监分离所要求的独立监管机构是独立于企业又相对独立于政府的监管机构，它的好处在于提高监管的公平性和权威性，保障监管所需经济条件和人才条件。这对电信业发展和整个经济都很重要，对中国电信业对外开放尤为重要。

　　从目前世界各国的实践来看，到2001年底国外已有112个国家成立了独立监管机构。我国入世时关于电信的承诺中将信息产业部作为独立监管机构运作。

　　记者：我国电信监管目前处在一个怎样的阶段？

　　马凝芳：我国电信行业目前仍处于从计划经济到市场经济，从垄断经营到市场竞争，从实行不对称管制培育竞争环境到实行对称管制促进有效竞争，从政企合一到政企分开，从政资分开到政监分离，从严格控制市场准入到依法规范电信企业的经营行为，维护市场良好秩序的过渡期和转型期。

　　记者：我国当前电信监管中还存在哪些问题？

　　张盈唐：目前“政监分离”的架构已经形成，但实际运作并不彻底，矛盾困难很多，需要继续巩固。

　　在经历了这些年的改革之后，纵观当前我国电信市场，打破垄断引入竞争的成效已经显现，但是离公平有效的市场竞争环境还有相当大的距离。电信运营商的经营行为有待规范，市场的良好秩序尚未完全形成。恶性竞争的频频出现，越来越彰显出电信监管缺乏力度。深化电信监管改革的确到了重要关头。现在的主要问题是如何改革？是在原有体制框架基础上继续加强监管力度，深化改革；还是改变原有体制，成立政企分离的独立监管机构。

　　马凝芳：目前电信监管中存在的问题主要包括：一是监管立法体系不完善，监管行为缺乏系统、有效的法律支撑，致使监管行为边界难以把握；二是监管部门角色定位不清，多重管制目标难以兼顾，导致监管缺乏效率；三是监管部门仍然习惯于用单一的行政手段处理问题，缺乏法律、技术、经济等多种手段的协调运用。

　　记者：“政监分离”、“政监合一”各有哪些利弊？

　　马凝芳：在“政监合一”的体制下，管制部门既是政策的制定者，又是政策的执行者，这一机制因其避免了政策制定部门和行业监管部门的相互协调，因而可以在兼顾市场的同时集中做好产业政策的贯彻实施。特别是在目前电信立法体制尚不完善，法律尚未清晰界定管理者的权力边界，多数管制者还不习惯各部门相互协调、相互制衡的法律思维时，这种管理模式能够使管制者的意图得到最大程度的实施，在行业发展初期，对促进行业发展、扩大行业规模会起到较大的帮助作用。

　　在政监分离的体制下，政策制定和行业监管职能分属不同的部门，管制思路是通过构建公平、有序、透明的市场环境，对各类市场主体进行公平监管，这种监管模式不仅符合WTO非歧视性原则，也有利于对管制机构的制衡与监督。更重要的是，充分发挥市场机制自身的调节作用，使市场扭曲得以矫正；充分发挥监管机构独立性、专业性的特点，使监管乏力局面得以扭转。

　　记者：我国的监管机构改革是否应符合中国国情，走中国特色？

　　张盈唐：监管机构改革是一定要适合中国国情。FCC模式有利有弊，日、韩的模式也有可用之处。中国式创新更有可能。政监分离应该解决广电问题，实现三网融合。

　　马凝芳：虽然大多数国家电信监管机构发展的趋势大体相同，但是由于各国各不相同的历史文化背景、产业发展阶段，在管制机构的设置和管制原则的实施等方面仍有较大的不同。例如欧美国家大多采用政监分离的电信监管方式，同属亚洲国家具有相似的文化背景的中、日、韩三国均采用了政监合一的管理体制。所以，中国的监管机构应当坚定不移地立足于本国电信行业发展的实际情况，服从于经济、社会发展的总体目标，建设有中国特色的监管体系。

　　记者：监管机构应怎样才能适合中国特色？

　　马凝芳：电信监管机构未来的发展方向是建立符合电信行业发展规律、有中国特色的电信监管体系，形成有序竞争和健康发展的电信市场，推进国民经济和社会发展信息化。

　　建立有中国特色的监管体系要充分考虑到中国国民经济和社会发展的总体目标，贯彻优先发展信息产业、以信息化带动工业化的政策目标，推动制造业和运营业协调发展。

　　其次，要配合“电信强国”和“电子强国”战略目标的实施，提升电信业的整体实力推动信息产业的快速发展。

　　最后，要尽快推动电信监管的法治化进程，使电信监管机构有充分的法律支持来实现电信管制的重要目标。

　　记者：我国是否有必要设立政监分离的管制机构？

　　马凝芳：从电信行业本身的管理来看，行业管理的首要目标是构造公平有效的市场竞争环境，实现资源有效配置、保障社会福利最大化，这一管制目标要求管制者不仅要独立于企业，也应当独立于政府；其次，从保障监管的有效性来说，目前电信业仍处在信息产业部的监管下，虽然在国资委成立之后，国有资产的所有权和管理权已经相互分离，在某种意义上，信息产业部已经成为独立的监管机构，但是作为政府的行业主管部门，信息产业部仍然担负着促进行业发展的政策目标，当监管职责与政府的行业发展规划相矛盾时，就无法保障监管的有效性。也就是说，我们不可能要求一个行业主管部门对于效率和公平两个政策目标给予同等程度的重视。

　　从与其它服务行业的比较来看，我国的银行、电力等行业先后建立了政监分离的管理体制。以银行业为例，2003年初银监会正式成立，2003年底《银行业监督管理法》正式出台，银行业竞争规则将朝着市场化、公平化、透明度高的方向发展。一方面《银行业监督管理法》的出台对银监会进行了法律上的授权，另一方面，《中国人民银行法》和《商业银行法》的修订协调了各金融管理机构之间的关系，明确了中国人民银行、银监会和其它金融监管机构各自的权限范围，在银行服务业初步确立了政监分离的监管体制，为入世后多种投资主体商业银行和金融机构的有序竞争创造公平的市场环境，为我国的社会建设提供良好的金融环境。

　　所以，建立职能单一的电信管制机构、将行业政策制定者和市场秩序维护者的角色分开、实现政监分离是大势所趋。

　　记者：“政监分离”时机是否已到？目前还需要具备哪些条件？

　　马凝芳：“政监分离”所要求的前提条件是市场竞争主体的多元化和可竞争性，而我国基础电信运营业目前市场投资主体单一，市场集中程度较高，所以当前“政监合一”的管制模式仍然会继续完成其历史使命。

　　张盈唐：政监分离，建立独立的电信监管机构虽然是长远方向，但是转制的条件和时机的把握十分关键。政监分离在中国还有一个过程，不可能一蹴而就。一是信息产业部已走过政企分离，政资分离，在目前的体制下，还可以有所为。包括在恶性竞争、互联互通等方面有很多工作可做，急需做，也能做；二是目前的关键是尽快完善电信法制体系和依法办事。要真正做到电信市场竞争中“有法可依，违法必究，执法必严”，电信法出台是关键；三是另一个关键问题是在电信监管机构多充实经济和法律人才确保电信市场健康发展。

　　记者：我国电信监管机构应如何推动运营业和制造业相互协调发展，并带动信息化建设？

　　马凝芳：电信监管机构应当成为推动运营业和制造业协调发展带动社会信息化的设计者、组织者和协调者。

　　一是制订有针对性的产业政策，对能够推进制造业和运营业协调发展的重大科研项目给予一定的政策倾斜和财力支持，例如按照WTO的“补贴和反补贴协议”所确定的原则，设立科研项目种子基金，或在其它财税政策上进行支持，积极实施标准战略，建立有中国自有知识产权的标准。

　　二是组织力量对制造、运营两业的发展阶段和存在的问题进行研究，在出台重大政策(如新牌照发放)时，充分考虑制造业、运营业协调发展的需要，既要找准时机，使运营业的发展为制造业提供平台，又要利用制造业的进步提升运营业的服务水平。

　　三是鉴于中国入世后所面临的市场开放态势，作为行业主管部门的监管机构更应当积极协调各方面的关系，为制造业和运营业协调发展创造良好的国际、国内环境。