通信行业应急通信保障预案体系探讨

　　信息产业部电信规划研究院电信运营研究部 高岩

　　一、建立应急通信保障预案体系的目的和意义

　　放眼于整个社会背景，社会公共安全己成为国家重要的安全战略，社会公共安全正引发应急通信的变革。我国是灾害频发、灾害面广、灾害损失严重的国家，随着国民经济的快

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速发展，生产规模的持续扩大和社会财富的不断增长，灾害造成的损失也在逐年上升，对社会安全构成了严重威胁。特别是自2001年美国纽约“9.11”恐怖袭击，2002年欧洲疯牛病，2003年美国、加拿大大面积停电及殃及全球多个国家的“非典”等一系列严重事件之后，我国对建立社会公共安全体系的重视程度大大提高，国家已经把社会公共安全应对体系作为事关国家安危的重要课题来抓。通信行业作为国民经济中举足轻重的基础行业，直接影响到国家各项工作的顺利执行。因此通信行业应急管理体系是国家突发事件应急管理体系的一个有机的组成部分，也是国家突发事件应急管理体系的保障。

　　从电信运营企业的自身运营来看，萨班斯法案的颁布预示着政府部门对通信行业相关服务水平的标准正在逐步规范化，企业需要确保通信网络安全、可靠运行才能满足相关法律法规的要求。我国电信法等相关法律法规也在不断制定和完善中。另一方面，国内电信市场环境趋于复杂，网络质量是企业应对竞争的根本所在。2008年即将召开的奥运会和WTO带来的日益严峻的挑战，都对我国电信运营商提供的网络服务水平提出了更高的要求。因此，应急通信保障工作应该作为一项基础工作来做，积极探索建立企业应急通信保障预案体系。

　　二、应急相关关键概念

　　(1)应急：应急是一种要求立即采取行动(超出了一般工作程序范围)的状态，以避免事故的发生或减轻事故的后果。应急可以定义为启动应急响应计划的任何状态。

　　(2)预案：为进行危机管理提前制定的操作计划。

　　(3)应急通信保障：当通信网设施遭受破坏、性能降级、异常高话务量或特殊通信保障任务情况下，使用应急通信方式恢复国际、国家、地区或本地的通信能力。

　　三、应急通信保障工作的指导思想

　　从通信行业电信运营企业的运维专业划分，应急通信与交换、传输、数据、电源、支撑系统等专业一样，是电信运营企业运行维护工作的专业之一。从应对突发事件响应的角度来讲，通信保障工作分为事前-事中-事后三个主要阶段。事前更多体现在预防和预警、资源准备等工作方面；事中主要体现在备用资源的启用、应急措施的启用和故障排除；事后主要体现在总结、改进、完善和奖惩，也包括一些建设项目等。图1为应急通信保障工作阶段划分。

图1 应急通信保障工作阶段划分

　　应急通信保障工作不仅仅是某个企业的行为，还关系到整个国家和整个社会的利益。应急通信保障工作的开展，应该遵循以下指导思想。

　　1.遵守国家相关条例规定。

　　应急通信保障工作要符合国家相关法律法规和条例的规定，依法办事。

　　2.以人为本

　　在实施应急通信保障的过程中要把保证人员的生命安全作为首要任务，最大限度减少灾害事故对生命的威胁和危害。在突发事件可能威胁到人员的生命安全时，要服从安全保卫部门的指挥，危险消除后再进行应急抢险等工作。

　　3.预防为主

　　应急是不得已而为之，应急通信保障不仅仅体现在事件发生后的应对和善后处理，更要体现预防为主的原则，平时加强预防事故的教育，严格按照规程进行生产，提高安全意识，尽量杜绝事故的发生。

　　4.统一领导

　　应急通信保障工作应该由国家和企业的应急通信保障专门组织机构统一负责，在统一领导和统一指挥下实施。

　　5.突出保障重点

　　针对突发事件的特点，有重点的实施保障，优先保障重点区域、重点部门的通信需求。

　　四、应急通信保障预案适用范围的确定

　　应急通信保障主要针对突发事件，不同于日常运行维护中的例行维护工作内容。概括来说，应急通信保障主要适用于如下事件。

　　(1)因发生自然灾害时的通信保障：洪水、地震、台风、泥石流、雪灾等。

　　(2)因发生公共卫生突发事件时的通信保障：重大疫情、重大伤亡救治等。

　　(3)因发生社会安全突发事件时的通信保障：大规模集会、游行以及恐怖暴力事件等。

　　(4)因举行重大活动时的通信保障：国事会议、大型体育运动会、大型展览、军事演习等。

　　(5)重大节日期间的通信保障，如五一、十一、中秋节、春节等。

　　(6)因其他电信运营企业网络中断需要本企业配合时的通信保障。

　　(7)因电信运营企业自身运营事故导致企业自身网络发生重大异常或中断情况时的通信保障。

　　(8)上级下达的重要通信保障任务。

　　根据不同事件类型，应急通信工作离不开其他相关社会单位的支撑和配合。

　　五、通信保障应急预案体系

　　从整个国家的角度来看，通信行业保障应急预案体系是国家突发事件应急管理体系的一个组成部分。针对我国目前通信市场状况，主要包括中国电信、中国移动、中国网通、中国联通、中国铁通、中国卫通六家运营商，六大运营商的应急预案体系共同构成了通信行业应急预案体系。图2为国家突发事件应急管理体系。

图2 国家突发事件应急管理体系

　　从某个运营企业内部来看，应急预案体系的建立主要依赖于该运营企业的运维体制。根据运维体制的不同，应急预案体系的设置可以分成如图3所示的若干种模式，不同模式适用于不同规模的运营商。

图3 电信运营企业通信保障应急预案体系

　　除运维体制之外，通信保障应急预案体系设置还跟地域特点有关，具体采取的方案可以是图中方案的组合形式。比如对某个省份，对规模比较大的地市公司或者经常发生突发事件的地市公司，可以单独设置地市公司级应急预案；对规模比较小的地市公司，可以采取设置区域中心级应急预案的方式，或者根据具体情况，也可以不设置应急预案。

　　六、通信保障应急预案的内容框架

　　针对应急预案体系中各级应急通信保障预案的编制，通常应包括如下内容。

　　总则：含目的、工作原则、编制依据、适用范围等。

　　组织机构和职责：明确机构设置和职责分工。

　　在机构设置方案上，建议成立应急通信领导小组、应急通信工作办公室和应急通信保障队伍三级机构，分别作为应急通信保障工作的决策机构、指挥机构和执行机构。

　　预防预警机制：明确相关预防预警机制。

　　预防主要通过管理手段实现，需要明确相关管理办法。

　　预警机制要明确预警信息级别，并通过预警支持系统建设提高自动化水平。

　　应急资源配备与管理：明确企业应急相关人、财、物的配备和管理。

　　应急响应过程：明确应急响应各阶段工作内容和要求。

　　在应急响应阶段划分上，建议可以分成信息收集阶段、上报阶段、预案启动阶段、预案实施阶段、应急结束阶段和后期处置阶段等。

　　其他：可以包括名字术语、缩略语、相关人员/单位联系表等内容。