通信世界：电信法制建设剖析

　　李波浪 刘玲侠

　　近几年电信行业面临的法律纠纷和犯罪案件发生率一直居高不下，暴露了我国电信法制建设的不足。努力加强法制建设已成为当务之急，因为法制的完善与否将直接关乎电信行业的兴衰。

　　一、电信法制建设面临的主要问题

　　(一)电信管理的合法性与有效性尚待加强。主要表现在以下几个方面。

　　1.管理制度相对滞后，制度之间不很协调。

　　由于社会的发展和国家法律法规不断修订与调整，电信企业经营管理必须随之调整，以适应发展的需要。正是由于目前一些规章制度尚未制订、已有规章制度内容不够全面，导致经营管理存在空白，难免会产生法律纠纷和违法犯罪。在现行规章制度中，由于相互协调不够，使得规章制度之间产生抵触，给执行带来诸多不便，既影响工作效率，不利于经营管理的实施，也会造成用户投诉。

　　2.规章制度实施监控机制不完善，使其无法发挥作用。

　　规章制度的出台，往往要经过反复调研论证，才能保证其可行性。但是，当规章制度经过层层论证出台并执行时，常常会附加不少内容或者层层扒皮，致使执行的作用与预期发生很大偏差。这些附加内容的规章制度往往包含一些部门利益或者小集团利益，损害广大职工和用户的合法权益，使社会对电信企业产生误解，最终损害企业整体利益。因此，建立有效监控机制，对规章制度实施全程监督，保证规章制度得到全面执行是非常重要的。但是，有很多电信企业尚未建立有效的机制。由于监控机制不完善，在经营任务繁重的压力之下，极易出现不良结果。

　　3.管理方式、服务方式存在问题，自我保护意识不强。

　　在管理和服务过程中，由于法律知识不足、业务水平不高等原因，有些电信营业人员不能准确说明业务使用方法、资费、时限、查询方式、纠纷处理等内容，没有全面、适当地履行经营者的义务；有些对服务纠纷不是合理解决而是恶语相向；有些向用户强行搭售其它服务；有些没有妥善履行查询及赔偿义务等。这些行为其实都是违法行为，极易招致用户的投诉与起诉，招致行政处罚，使企业利益受损。这种局面如果不予改善，必然引起极大的负面影响。

　　此外，某些单位和个人受利益的驱使，侵害电信企业合法权益的现象也比比皆是。诸如冒用企业标志、恶意贬低其他企业形象、损坏设施等。由于一些企业自我法律保护意识不强，只是一味忍让，往往既损害企业合法权益，又使违法行为更加猖獗。

　　(二)电信行政管理的效能不足，执法力度、广度尚待提高。

　　省级电信管理机构被赋予行使本省电信行政管理职能，对侵犯电信市场秩序的行为行使行政处罚权。但是，由于电信行政管理机构还不很健全，执法人员数量不足，执法质量不高，资金、物质等基础条件不能满足需要，致使电信行政管理工作不能有效开展。再加之电信行政管理监管范围大，并且随着社会发展和科技进步，不法分子实施非法行为的手段更加隐蔽，都给监管机构的监管带来很大的困难。此外，电信行政执法人员法律知识不足和执法程序合法性不够，也是制约职能有效行使的重要因素。

　　二、加强电信法制建设的看法

　　在当前实际情况下，投入巨大的人力、物力和财力进行法制建设有一定困难。在此前提下，可采取以下措施。

　　(一)修订法规，完善规章制度，采取有效措施监督实施

　　电信行政管理部门应当深入企业内部，针对社会需要进行调研、论证，考虑电信行业如何适应市场经济的具体要求，如何应对中国加入WTO的变化和要求。在审查现有法规规章和规章制度方面，做好以下工作。

　　1.根据法定程序,做好电信法律法规制订修改工作。

　　电信条例是规范电信市场秩序的行政法规，通过法定程序抓紧对其进行修改和完善，或者出台电信法，是现实的紧迫要求。在法律法规修改的基础上，修改和完善电信部门规章就有了依据。否则，电信部门规章以及规章制度的修订就存在很大局限性。

　　2.制订和完善电信管理内部规章制度。

　　电信行政管理部门应在合法前提下，在可以伸缩的最大空间内，尽快制订出电信管理迫切需要的规章制度。同时，修改现有的不完善的规章制度，废除已经过时的、甚至违法的规章制度。同时，建立有效的监督机制，对法律法规和规章制度的实施进行有力监督必不可少。

　　(二)突出重点，有侧重地加强法制宣传工作，为电信行政执法和企业经营管理打好基础

　　当前，电信企业法律纠纷不断增多、违法犯罪时有发生，如与用户发生的纠纷、侵犯其他单位和个人的著作权、

　　电信法制宣传工作并不是没有重点，应当考虑电信行业的具体需要，针对不同的情况选择教育内容，做到因岗施教。主要包括以下几个方面。

　　1.行政管理部门及各企业领导者，应当掌握并熟练运用电信条例及其他电信规章、合同法、劳动法、公司法等；掌握宪法、著作权法、民法通则、反不正当竞争法、消费者权益保护法等；了解刑法、行政处罚法、税法、企业法等相关规定，做到依法行政和经营管理。

　　2.电信企业管理人员应当掌握电信法规规章和相关的法律法规；基本掌握相关的其他法律法规；了解刑法、行政法、消费者权益保护法、公司法、企业法、劳动法等法律法规，做到依法办事，管理规范。

　　3.电信行政执法人员应当熟练掌握电信法规、行政处罚法、行政复议法等法律法规规章；基本掌握刑法中相关的条文、消费者权益保护法、著作权法等法律法规；了解其他与之工作相关的内容，做到依法行政、秉公执法、维护电信市场秩序。

　　4.电信职工应当熟练掌握电信法规，特别是与本职工作直接相关的法律法规和规章制度，熟悉消费者权益保护法、民法通则中的相关规定；了解刑法、治安管理处罚法、劳动法等法律法规，规范自己的行为。

　　(三)依法经营管理，文明公正执法

　　1.规范经营管理，减少损害发生。

　　(1)提高电信企业和职工的遵纪守法意识，使其遵守有关的法律法规和规章制度，既要尊重用户的隐私权、查询权、知悉知情权和其他合法权益，又要尊重他人的合法权利，在经营管理中自觉履行法定义务。

　　(2)按照法定程序解决电信企业面临的各种纠纷、行政处罚和诉讼。有些企业面对纠纷、行政处罚，不断地寻求和解，不管自己有无过错，出钱出物简单了结。这种作法并非长远之计，应当根据实际情形依法运用协商、仲裁、行政复议、诉讼等方式积极解决问题。否则，只会付出越来越大的损失。

　　(3)增强企业自我

　　(4)依法接受有关部门监管，履行工商、税务等方面的法定义务，按照法律规定配合公安、检察、法院等部门履行职责，配合其他有关政府部门的工作，减少因违法经营带来的处罚和经济损失。

　　2.有效行使电信行政执法权，保护电信企业合法权益。

　　电信行政执法是维护电信市场秩序和用户合法权益的重要手段。对于违法经营或者侵犯用户合法权益的行为，执法人员应当依据相关法律、法规及规章科以相应的行政处罚；构成犯罪的，应当移送司法机关处理。由于目前诸多因素的影响，电信行政执法仍有待强化。具体方式如下。

　　(1)向社会公布电信行政执法的内容、工作程序和处罚标准。

　　由于社会上对电信行政执法的具体内容、工作程序和处罚标准尚不很了解，导致执法人员在执法时往往受到误解，产生阻力甚至暴力抗法，使执法工作无法有效开展。因此，有必要通过各种渠道向社会公开电信行政执法的内容、依据、工作程序、处罚标准，创造良好的执法氛围。

　　(2)推行持证上岗，坚持依法办事。

　　电信行政执法人员经过培训考核，取得行政执法证。这是保证执法人员素质和提高执法水平的必要措施。

　　(3)强化执法监督。

　　电信行政执法人员是否依法行使执法权，应当通过必要的监督机制反馈给行政执法管理部门，从而保证执法工作的合法合理性。在人大、政府各有关部门、民间组织和群众监督的基础上，还应当加强电信企业和职工对执法行为的监督力度。

　　(四)健全法制机构，充实人员，创造必要的执法条件

　　针对目前不少电信行业法制机构尚不很健全、法律专业人员不足、现职人员专业水平偏低的实际情况，应当尽快健全机构，引进和培养必要数量和质量的法制人才。如果没有必要的法律专业人员参与管理，电信行业的依法行政、依法经营管理将无法有效实现，而且将会面对愈来愈多的法律问题，很难实现良性发展。