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如何避免电信业的重复建设实现有效竞争


http://www.sina.com.cn 2005年06月17日 15:53 中国信息产业网-人民邮电报

  新闻背景:据报道,在今年的全国政协会议上,原联通董事长杨贤足委员在小组讨论会上指出:“电信网络存在严重的重复建设和资源浪费,其浪费数额相当于建几个三峡了。”一石激起千层浪,电信行业重复建设问题引起关注。其实对这个问题大家早已司空见惯,各地区杆线林立、基站并立的情形随处可见,如果将其用于农村普遍服务可能我国电信网的服务水平会大有改观。目前电信网络重复建设主要体现在干线光缆、通信管道、接入网、移动基站等几个方面。而且这些重复建设都是基于“同一个婆婆”,这让杨贤足委员困惑已久,
也是国资委、信息产业部等政府部门最棘手的问题,更是一直困扰中国电信业如何实现有效竞争的一个非常突出的问题。这里发表黄博士对避免电信业重复建设、实现有效竞争的高见。

  主持人英子

  按照有效竞争框架,规模性行业需要在规模经济和竞争效率之间实现平衡,从而既发挥市场竞争效率,又尊重行业规模。电信业就是这样一个行业,其理想的市场结构目标就是实现有效竞争。基于此,我们再来分析重复建设问题,实际上包括几个方面:第一,市场竞争主体是否具有产权同一性;第二,重复建设带来的竞争效率是否超过竞争主体规模经济损失;第三,基础电信市场是应该基于设施竞争还是纯业务层面竞争。

  我国电信业重复建设问题首先表现为同一产权主体(国家)的重复投资和重复建设。竞争主体产权同一性是我们判断重复建设的第一个标准,在不同产权主体之间展开竞争的时候,我们不会轻易说市场存在重复建设问题,毕竟没有重复建设就没有竞争。但是如果竞争主体源于同样的出资人,这是不折不扣的重复建设。我国电信业重复建设问题是伴随着我国电信业打破垄断、引入竞争的市场结构改革而出现的,一家企业何谈重复建设。随着中国联通的进入,中国电信的两次拆分,以及中国铁通的建立,我国电信市场在各业务领域(卫星通信除外)都出现了至少两家以上的竞争主体。由于都是国家投资,这也就意味着,国家在固定、移动业务进行了重复投资和重复建设。当然,在电信市场没有对其他性质资本开放的前提下,通过国有企业之间的竞争也能够改善市场结构、增进社会福利。但是,国有资本在同一领域重复投资、重复建设本身是一种非理性经济行为,而且随着竞争的加剧,这种重复建设带来的资源浪费超过竞争带来的效率,重复建设问题凸现。按道理,竞争主体同属国家控股,可以通过出资人控制实现电信网络共享。但实际情况并非如此,主要原因是资产所有权与控制权的分离、控制权不可转让、投资行为与风险责任的不对称等,这导致国有电信企业重复建设不但不能缓解,反而问题更加突出。

  如果不同产权主体之间展开竞争,是否重复建设问题仍然存在?重复建设当然存在,但是不是重复建设问题,需要认真剖析。没有重复建设就没有竞争,从这个意义上讲,重复建设是一件好事,是市场竞争题中应有之义。至于是不是重复建设问题,这要看竞争带来的效率是否超过竞争主体因此而导致的规模经济损失。对于电信业而言,各运营商分别投资建网展开竞争,通过竞争带来资费下降、业务普及、新业务不断涌现、服务质量不断提升,这对于全社会而言是一种福利增进。同时,由于电信业全程全网、联合作业,要求体现网络的规模经济。在网络容量满足业务需求的前提下,由单网承载所有同类业务比由多网分别承载这些业务更经济,也就是说,竞争带来了规模经济损失。这时就需要比较竞争带来的效率和竞争导致的规模经济损失,如果竞争效率超过规模经济损失,网络的重复建设是值得的,或者说不存在重复建设问题;如果竞争效率低于规模经济损失,表明网络建设过度,或者说存在重复建设问题。实践中,很难准确地比较竞争效率和规模经济损失,也很难定量判断多少家运营商投资建网不会带来重复建设问题、超过多少家就会导致重复建设问题。所以在电信业打破垄断、引入竞争的改革实践中,各国都表现出“摸着石头过河”的特点,通过逐步引入竞争,既促进市场效率、又避免重复建设问题。但是,即便如此,对于技术不断进步和市场不断发展的电信业而言,谁又能够准确地预知到和恰当推进到最优的竞争程度———既最大地促进了竞争效率、又没有带来重复建设问题。随着电信业竞争不断深化,重复建设问题开始显现。2000年以来的电信网络泡沫的破灭,去年以来美国电信业的兼并重组,表明市场开放就会带来电信网络重复建设问题,当然问题的解决也需要市场机制本身、而不是政府管制机构的判断。

  在竞争环境下,电信竞争可以基于设施竞争,也可以只是纯业务竞争。比如1996年美国电信法对于本地竞争提出了三种模式:自建网络竞争、租用在位运营商网络实施竞争、业务转售。电信网络重复建设问题引发我们对于电信网络本身的思考,为了实现有效竞争,电信网络在其中承担什么样的功能——基于设施、还是设施共享?基于设施,业务提供不受限于竞争对手,竞争似乎更充分,但是存在互联互通问题,而且网络设施投资过多导致重复建设问题。设施共享,没有网络设施重复建设之虞,也没有网络互联互通的问题,但是如何保证网络设施有效提供存在问题。通过设施共享实现业务的竞争,即所谓“网运分离”,这可以说是电信有效竞争的一种理想模式。但是由于业务运营商与网络设施提供者之间的分离,使得业务生成与网络设施有效提供之间存在断层,并且网络设施提供成为垄断性环节。这要求对网络设施提供者进行监管,保证设施及时、充分、有效提供,并要求设施租赁费用基于成本,这对于电信管制者而言是一大挑战。这实际上就是对电信垄断环节如何有效治理的问题,而在电信改革和发展史中,这一问题一直没有能够有效解决。可以说,如果对于网络设施垄断治理问题不能有效解决,基于设施竞争还是业务竞争的现实选择,电信网络重复建设问题也就存在现实可能。

  为了治理我国电信业重复建设问题,国家相关部门(主要是国有资产管理机构、电信行业主管机构)采取了一些措施,比如通过控制许可证发放来限制竞争主体数量、鼓励企业进行网络资源共享、用户驻地网试点改革等,一些企业也根据实际情况进行了一些资源合作共享,这些都从一定程度上缓解了重复建设问题。但正如以上分析,我国电信业重复建设问题主要表现为国有资产重复投资及国有企业之间的非理性竞争,根本解决之道还有赖于产权改革。至于由于市场竞争带来的重复建设问题,一是竞争主体数量问题,二是竞争模式的问题,这需要通过市场竞争本身去寻求解决。



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