中国电信业：完善电信网间互联争议解决机制

　　彻底调查273期

　　对于电信网间互联互通的重要性和难度，已有学者从经济的或技术的角度进行阐述。2003年，国办发75号文及信息产业部《关于加强依法治理电信市场的若干规定》的相继出台更是从行政的角度出发加强对电信网间互联互通的监管力度。本文拟从纯粹的法律视角，通过对电信网间互联互通争议解决机制的分析来反映目前互联互通的困境，以期达到通过改革与完善电信网间互联互通争议解决机制促进互联互通较为顺利开展之目的。(彻底调查)

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　　现行电信网间互联争议解决机制

　　目前我国有关电信网间互联争议解决机制的规定主要体现在2000年9月25日公布施行的行政法规《中华人民共和国电信条例》(以下简称《条例》)，2001年5月10日发布施行的部门规章《公用电信网间互联管理规定》(以下简称《规定》)及2002年1月1日起施行的部门规章《电信网间互联争议处理办法》(以下简称《办法》)。上述行政法规及部门规章初步构建了现阶段我国电信网间互联争议解决机制的基本框架。

　　根据《办法》第二条的规定，电信网间互联争议解决机制的管辖范围是中华人民共和国境内的基础电信业务经营者之间及其与专用电信网单位之间发生的下列七项电信网间的互联争议：因互联技术方案而产生的争议；因与互联有关的网络功能及通信设施的提供而产生的争议；因互联时限而产生的争议；因电信业务的提供而产生的争议；因网间通信质量而产生的争议；因与互联有关的费用而产生的争议；信息产业部规定应当依照本办法处理的其他电信网间互联争议。

　　电信网间互联争议解决的基本程序包括协商、电信主管部门协调、公开论证及裁决、裁决的执行等。

　　协商：基础电信业务经营者及专用电信网单位是电信网间互联争议的当事人。由《办法》第六条规定的内容来分析，当发生电信网间互联争议时，争议当事人之间首先应当协商解决。原则上，协商是电信网间互联争议解决的必经程序。

　　电信主管部门协调：当互联争议当事人对其之间发生的互联争议协商解决不成的，任何一方当事人均可向信息产业部或省、自治区、直辖市通信管理局(以下简称“电信主管部门”)书面提出互联争议协调申请。电信主管部门在收到互联争议协调申请书后，经初步审查符合要求的，应当在7日内正式开始进行协调。协调阶段分为初步协调阶段和最后协调阶段，并且协调阶段应自开始协调之日起45日内结束。

　　公开论证及裁决：若协调不能使互联争议各方当事人达成协议的，电信主管部门应当根据不同类型的互联争议，随机邀请电信技术、经济、法律方面的专家进行公开论证，并根据所邀专家的公开论证结论和提出的网间互联争议解决方案在45日内作出行政决定，且应以适当方式向社会公布。

　　裁决的执行：电信主管部门作出行政决定后，互联争议各方当事人应当在行政决定规定的时限内履行。对拒不执行该行政决定的当事人，电信主管部门将依据职权责令改正，处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿。

　　上述四个阶段共同构成了一般情况下电信网间互联争议解决的基本程序。此外，在互联争议当事人因未能协商达成一致而向电信主管部门提出互联争议协调申请之后，互联争议各方仍可在行政决定作出之前继续自行协商而达成互联协议，但应将此互联协议报电信主管部门备案。

　　现行网间互联争议解决机制的缺陷及完善建议

　　虽然目前电信网间互联争议解决机制的基本框架已初步建立，但由于该机制尚处于建立之初，具体实践操作经验还在不断的摸索之中，因此就目前的电信网间互联争议解决机制不可避免地会存在诸多不完善之处。若不尽快完善相关规定，势必将影响未来互联互通工作的开展，而且电信网间互联争议解决机制本身也无法真正发挥出保障互联互通的作用。下文将围绕电信网间互联争议解决机制的四个本质性问题进行说明：

　　关于“互联”一词的界定

　　国内目前对于“互联”一词尚缺乏统一的权威性界定，唯一对此作出具有法律效力界定的是信息产业部令第9号《公用电信网间互联管理规定》这一部门规章。该规定指出互联是指建立电信网间的有效通信连接，以使一个电信业务经营者的用户能够与另一个电信业务经营者的用户相互通信或者能够使用另一个电信业务经营者的各种电信业务。同时它还明确了互联的方式，即两个电信网网间直接相联实现业务互通以及两个电信网通过第三方的网络转接实现业务互通这两种方式。但如果要在电信网间互联争议解决程序的启动方面对“互联”适用《规定》中的相关界定，则会存在较大的局限性，原因有二：其一，《规定》的适用范围仅限于中华人民共和国境内基础电信业务经营者在公用电信网间的互联而不适用于涉及专用电信网单位的互联，而且《规定》中也明确指出了只有在本《规定》中出现的“互联”一词才适用该界定，因此对于在一般情况下均要可适用的电信网间互联争议解决机制而言，该界定显然不具有普适性；其二，对“互联”作出界定的《规定》法律效力层次较低，仅属于部门规章，因而造成对“互联”界定实际适用上的不可能。无法正确地把握“互联”的含义，就不利于对电信网间互联争议协调申请书的内容进行初步审查，进而无法有效地启动电信网间互联争议解决机制。

　　关于电信网间互联争议的范围

　　对于“电信网间互联争议的范围”可以从两种不同的角度进行理解，一种是广度意义上的范围，另一种是深度意义上的范围。“广度意义上的范围”解决的问题是电信网间互联争议解决机制管辖范围中的“争议”应是因互联的那些特定事项而发生；“深度意义上的范围”解决的问题则是争议应与互联的某一特定事项具有多大程度上的关联。如《办法》第二条第(六)项规定“因与互联有关的费用而产生的争议”属于现行电信网间互联争议解决机制的管辖范围，它说明了“争议”应是因“与互联有关的费用”而产生，这是从广度意义上对电信网间互联争议的范围所进行的理解。若要从深度意义上理解“因与互联有关的费用而产生的争议”则说明的重点应是“争议”和“与互联有关的费用”之间有多大程度上的关联性。

　　《办法》中的第二条对因哪几类电信网间互联的特定事项而产生的争议属于电信网间互联争议解决机制管辖的范围作出了明确的规定，这是从广度意义上对电信网间互联争议的范围所作的界定。而对于如何从深度意义上去界定“电信网间互联争议的范围”，现行的电信网间互联争议解决机制未涉及。由此而造成的弊端是显而易见的：有可能产生过多的电信网间互联争议协调案件，从而加重电信监管部门不必要的监管责任，在各方资源一定并有限的情况下，就难以保证高效、高质量地解决争议，无法让有限的资源发挥出最大的效用。因此，电信网间互联争议解决机制须对“争议”与“互联的某一特定事项”应具有多大程度上的关联性作出界定，即应确立“争议”与“互联的某一特定事项”具有实质性联系的原则。

　　关于《电信网间互联争议协调意见书》

　　《电信网间互联争议协调意见书》是电信主管部门对互联争议当事人进行协调时所出具的文书。根据协调阶段的不同，可具体分为《初步协调意见书》和《最后协调意见书》。其中，《初步协调意见书》是在初步协调阶段或者可以说是在第一次协调时出具的；《最后协调意见书》则是当互联争议任一方当事人不接受初步协调意见，进入最后协调阶段时，由电信主管部门在征求互联争议各方的相关主管部门意见或有关专家意见后所出具的。

　　关于协调意见书这一制度的设计可以说是《办法》对《条例》中有关电信网间互联争议解决机制方面规定的补充和完善，但在协调意见书这一制度本身的设计当中却存在较大的缺陷，这集中体现于协调意见书的效力问题上。

　　正如前文所述，协调意见书依其内容是否为互联争议各方当事人所接受，可分为两大类：一类为互联争议当事人均接受的协调意见书，不妨称之为《一致性协调意见书》；另一类则是协调意见书的全部或部分内容至少不被互联争议中的一方当事人所接受，不妨称之为《分歧性协调意见书》。这是以一种不同的划分标准对协调意见书所作的新分类。

　　对于《一致性协调意见书》，虽然它是以负责协调的电信主管部门的名义出具，但从目前有关互联争议处理的规定及设定协调阶段的目的来看，都是为了能让争议各方达成协议。因此一旦互联争议各方当事人接受协调意见的内容，对该协调意见书的内容达成一致意见，从性质上去界定《一致性协调意见书》的效力时，就应认定《一致性协调意见书》具有互联协议的效力。相对于《一致性协调意见书》而言，《分歧性协调意见书》则处于一种尴尬的境地。这种尴尬缘于对《分歧性协调意见书》的法律地位、法律效力界定的缺位。《分歧性协调意见书》最重要而且是唯一的作用就是作为已进行过协调且某一协调阶段已结束的证明。而《一致性协调意见书》虽如上文所述具有互联协议的效力，但若有一方互联争议当事人未全面、适当地履行协调意见书的内容，另一方互联争议当事人虽尽可寻求可行使之权利进行救济，但就《一致性协调意见书》本身而言，也仍无法作为直接申请强制执行的依据。因此，从总体而言，协调意见书内容及时、全面、适当的履行，完全依赖于互联争议各方当事人的自觉性。如此一来，协调意见书的权威性就无法得以确立和维护，有关协调意见书制度的设置将会形同虚设。

　　关于公开论证程序启动的条件

　　当协调不能使互联争议各方当事人达成协议时，电信主管部门应当根据不同类型的互联争议，随机邀请电信技术、经济、法律方面的专家进行公开论证，由此公开论证程序正式启动。对“协调不能使互联争议各方当事人达成协议”如何进行理解，应着重把握以下三点：

　　第一，最后协调阶段结束之日为公开论证程序启动时间；

　　第二，互联争议各方当事人在客观上表现为对最后协调意见书的内容无法达成一致意见；

　　第三，截至最后协调阶段结束之日，互联争议各方当事人仍自行协商未果。

　　由此可见，公开论证程序要正式启动，还需经过协商、协调等阶段，相对而言较繁琐；而且仅当“协调不能使互联争议各方当事人达成协议”而进行公开论证，也显得启动的条件过于单一。

　　立法者本着让互联争议各方当事人尽量友好协商解决争议的良苦用心可以理解，但从降低互联争议解决成本、提高效率的角度考虑，在上述公开论证程序启动的一般规则之外，确有必要确立若干启动的特殊规则。确定公开论证程序启动的特殊规则至少具有以下三方面的好处：

　　第一，在电信网间互联争议解决程序中，争议当事人就同一事实、理由能否重复申请争议协调是一个未决问题，能否以电信主管部门出具的《一致性协调意见书》为依据申请互联争议协调也是一个未决问题。因此若当事人以《一致性协调意见书》为依据申请直接启动公开论证程序，则避免了与上述未决问题的正面碰撞。

　　第二，提高互联争议各方当事人履行《一致性协调意见书》的积极性，无形中加强了《一致性协调意见书》对互联争议各方当事人的约束力。由于协调意见书并不是直接申请强制执行的依据，因此若互联争议当事人不寻求司法救济而仅依靠向电信主管部门申请争议协调的方式寻求互联争议的解决，则互联争议的另一方当事人极有可能利用协调意见书的这一弱点，在早期的协调阶段采取“软对策”，阻止互联争议解决进入公开论证程序阶段，从而造成在客观上阻止电信主管部门作出互联争议解决行政决定的后果。因此，该特殊规则的适用可在一定程度上避免此种恶意利用情况的出现，较有效地发挥争议解决机制的作用。

　　第三，在一定程度上树立了《一致性协调意见书》的权威，增强了互联争议当事人对电信网间互联争议解决机制的信心。

　　几点补充

　　本着让电信网间互联争议解决机制更趋完善的美好愿望，笔者拟再提出以下三点建议：

　　第一，关于电信网间互联争议各方当事人自行协商的期限。

　　争议各方当事人自行协商是互联争议解决基本程序中的第一步，而且是极其重要的一环。当互联争议各方当事人协商不成时，才申请电信主管部门协调。为了避免当事人之间的协商无休止地拖延下去，影响互联互通争议处理的及时性，有必要规定当事人进行自行协商的期限，在这一限期内无法达成互联协议的，互联争议任一方当事人均可向电信主管部门申请互联争议协调。《条例》第二十条规定“网间互联双方经协商未能达成网间互联协议的，自一方提出互联要求之日起60日内，任何一方均可以按照网间互联覆盖范围向国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构申请协调；……”。从这一规定的表述上来分析，规定中的“60日内”是对互联争议各方当事人申请电信主管部门协调所作的时效规定。从客观上来分析，此规定可在一定程度上促使互联争议当事人能尽快协商以解决互联争议或者即使不能达成协议也能在60日内尽快申请互联争议协调。但从提高电信网间互联争议解决机制相关规定的完整性、周全性、针对性角度考虑，还是应明确规定互联争议当事人自行协商的期限。

　　第二，在电信主管部门作出的互联争议解决行政决定之前，互联争议各方当事人仍可自行协商并达成互联协议。而一旦互联争议各方当事人自行协商并达成互联协议，则会引起电信网间互联争议解决程序结束的效果。当发生此种情况时，电信主管部门应在收到互联争议当事人报备的互联协议的同时出具该网间互联争议解决程序已结束之证明。

　　第三，《一致性协调意见书》与《分歧性协调意见书》在电信主管部门协调意见内容上的行文表述应有所不同。主要表现为：由于《一致性协调意见书》的协调意见内容是被互联争议各方当事人所接受的，因此电信主管部门应在出具的《一致性协调意见书》的协调意见内容这一部分中体现出与“互联争议各方一致(或自愿)接受协调意见”意思相同或相近的表述。这样做的好处有二：其一，可表明处于互联争议解决基本程序的哪一阶段、余下阶段的程序是否有必要进行、互联争议解决程序是否已结束；其二，在特殊情况下，能够表明具有《一致性协调意见书》身份的协调意见书还可作为启动公开论证程序的依据，有助于保护互联争议当事人的合法权益。(本文作者单位为厦门市通信管理局)

　　(吴磊 中国电信业)