实名制：规范手机短信服务的有效举措

　　编者按：本报上期《通信与法》专版(11月30日)发表了部电信研究院专家的研究文章，探讨了施行手机实名制的必要性，指出实施手机实名制利大于弊，是全球通信管制的一个重要趋势。在本期《通信与法》中，电信研究院专家从保护消费者权益、政府规范短信服务的举措、国外推行的经验等不同角度，进一步论证了在我国推行手机实名制已经具备了现实基础。

　　2004年，我国手机短信息的发送量是2177.6亿条，到2005年9月底，短信息发送量已经达到了2185亿条，平均每天8亿多条。其中，有多少是用户不想收到的不良短信，我们不得而知，然而，可以确定的是，一些不良短信给广大手机用户带来了不必要的麻烦，有些甚至造成财产和精神的巨大损失。

　　自2004年以来，信息产业部及其他政府部门先后出台了一系列规范性文件，对滥用短信平台从事违法犯罪等危害社会利益和用户人身财产权益的行为进行治理。

　　2004年4月15日，信息产业部发布了《关于规范短信息服务有关问题的通知》，主要针对移动短信息服务提供过程中存在的资费不透明、未定制短信息却被收费、退订难和投诉得不到及时有效解决等用户反映比较强烈的问题，规定了移动通信企业和信息服务业务经营者在短信业务提供过程中的相关义务，建立了由基础运营企业对信息服务业务经营者进行管理的机制。《关于规范短信息服务有关问题的通知》的出台，对于约束信息服务业务提供者利用短信平台滥发短信、乱收费，从而保护广大用户的合法权益有着积极的作用。2005年2月8日，信息产业部发布《关于治理当前电信服务热点问题的指导意见》，针对公众关注的热点和用户投诉的焦点问题提出指导意见。其中，针对“移动短信陷阱”问题，提出治理的办法，要求各相关电信业务经营者按照《关于规范短信息服务有关问题的通知》的要求，进一步完善业务管理平台和支撑系统，规范短信息业务的宣传和服务提供流程。

　　2005年4月20日起实施的《电信服务规范》(第36号部长令)附录6在总结以前规范成果的基础上，提出了专门针对信息服务业务的服务质量标准，对信息服务业务经营者的业务宣传、服务提供、短信内容审查等流程进行了规定，规定了信息服务业务经营者在用户业务定制、退订、原始数据保留等方面的义务，要求明确收费标准，并规定了对用户申诉的“首问负责”原则。这是我国第一部正式的关于电信服务的行政规范，通过部长令的形式发布，法律层级和权威性都高于以上两个规范性文件。

　　2005年9月26日，针对短信内容方面出现的一些新问题，信息产业部又发布了《关于进一步加强移动通信网络不良信息传播治理的通知》，要求各地通信管理局、基础运营商和信息服务业务经营者进一步加强对不良信息传播的治理，针对移动通信网络上的色情、暴力等污染社会风气、在社会上造成严重不良影响的短信息提出具体的整治要求。

　　以上这些规范性文件都是政府针对特定时期出现的具体问题，提出的相应解决办法，这些办法在一定程度上对治理不良短信起到了积极作用。总结上述规定和行动，有以下共同的特点：第一，信息产业部发布的这些规范性文件主要针对的主体是移动运营企业和信息服务提供者；第二，这些规范的内容主要是对移动短信平台的提供者规定了一些义务，提出短信息在产生、发布、传播过程中的规范性要求，禁止乱收费，建立了用户投诉处理的“首问负责”原则；第三，这些规范制定的起因是社会对短信息问题反映比较强烈，用户投诉较多，短信侵权现象严重，因此制定规范性文件的出发点和目的都是为了保护广大用户的合法权益，为短信产业的发展创造健康有序的环境。同时，我们也看到，以上措施对于一些个人不法分子利用短信从事违法犯罪行为并没有制约作用。

　　最近，为了有效遏制利用手机发送短信息从事各种违法犯罪活动的势头，公安部、信息产业部、银行业监督管理委员会三部委联合，自11月1日起对主要针对五种涉及利用短信息危害群众权益、利益，构成违法犯罪的行为进行打击，这五种行为是：假冒银行诈骗的，散布淫秽信息的，非法销售枪支、弹药、爆炸物的，假婚介、介绍卖淫嫖娼的以及干扰他人正常生活的违法、违宪、违禁的整治内容。三部委从各自的职能和职责出发，分工配合，针对近期出现的利用短信从事

　　这些专项规范和整治活动对规范短信息提供具有积极的作用，但随着短信市场的发展，新的问题层出不穷，如何建立一种长效机制，从源头上治理不良短信，清除有害短信产生、传播的温床，实现对短信业务的可管理、可监督，针对多种主体对短信息的制造、传播等环节实施有效监控，从而切实保障国家安全、社会公共安全和保护消费者的人身财产利益，是政府相关部门应该认真考虑的问题。

　　推行手机实名制，无疑是一种有益的探讨。推行手机实名制，需要信息产业部、公安部等相关政府部门密切配合，在推行的过程中，应该重点考虑以下问题：

　　第一，推行实名制，应该充分保障用户的个人权益，防止用户注册资料和信息被滥用。推行实名制是否会对用户的个人权益造成潜在的威胁、个人信息资料是否会被滥用，是大多数用户担心的问题。政府在出台有关实名制的政策时，必须同时规定对用户个人信息的保密制度，只有司法机关和行政机关在必要的情况下，才能通过法定程序，对个人信息进行查询。运营商及其代理机构必须对用户的注册信息进行保密，不得滥用于注册之外的其他用途。

　　第二，推行实名制，必须保证用户实名的准确性和真实性。目前，人们对实名制能否顺利推行的一个顾虑就是实名能否真实反映用户的真实信息。因此，从技术上保证实名的准确性和真实性，是政府在推行之初就应该考虑的。这点，可以通过与户籍查询系统的联网来实现，但要求公安等相关部门的配合。

　　第三，推行实名制，应对所有用户一视同仁，对实行之前的预付费用户进行实名注册。目前市场上的预付费用户大多都没有进行实名登记，如何对这部分用户重新注册登记是推行实名制的一个重要问题。如果无法采取有效措施对这部分用户进行实名管理，实名制的推行效果就会大打折扣，不法分子仍然可以利用未登记号码从事违法违规行为。因此，推行实名制，必须建立畅通途径，采取切实措施保证未登记用户方便地进行登记。

　　手机实名制，是解决目前存在的短信问题的一个长效机制，推行手机实名制，政府部门一定要充分考虑各种可能出现的问题，通力配合，保障实名制的顺利推行。但仅仅靠实名制并不能解决所有的问题，在推行实名制的同时，还应该有其他措施积极配合，对短信息的生产、传播、发散进行有效的监督和管理。

　　(作者单位：电信研究院通信政策研究所)

　　(康彦荣 人民邮电报)