电信业发展有深层次矛盾 应进行彻底产权改革

　　编者按：

　　近年来我国的电信体制改革取得了较大成果，促进了电信业的快速发展，但也要清醒地看到，当前在电信业的发展中还存在一些深层次的矛盾和问题，要解决这些问题就要进一步深化电信业改革。本文站在理论探讨的角度，对我国电信市场结构和电信监管中存在的问题进行了深入分析，并探讨了几种电信业改革的模式，虽然近期难以实现，但不失为一种

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思考问题的方式，现刊发出来供大家参考。

　　回首这些年我国电信市场结构和管制机构的改革之路，再看看我国当前电信市场竞争和管制中存在的种种问题(主要表现为竞争不足和竞争无序并存，管制缺位、越位、错位并存)，我们可以发现，实际上电信市场有效竞争的市场格局和独立专业的电信管制机构并未真正建立。按照目前的竞争制度和管制机构设计，竞争无序和不足、电信管制乏力和角色尴尬是一种必然的结果。当然，市场竞争和电信管制的很多问题可能直接表现为政策设计和管制执行的问题，但这些问题归根溯源都可以归结为竞争制度设计和管制机构设计的问题。

　　问题所在

　　——竞争主体国有产权的问题。这又表现为两个方面：一是竞争主体的产权同一性；二是竞争主体国家控股。

　　在竞争主体产权同一性的前提下，如果产权主体资产监管到位，同一市场上设立两家以上的企业进行竞争，就是非理性的，竞争主体产权的同一性，或者导致市场竞争无法形成(竞争缺乏)，或者导致市场竞争非理性(竞争过度)，这是因为产权主体同一与市场竞争是不相容的，产权主体缺位与理性竞争不相容。竞争不足和竞争过度都达不到通过市场竞争合理配置资源的效果。看看我国电信市场的竞争，我们发现这两种现象并存。从1994年中国联通进入中国电信市场以来，市场结构改革不断深入，竞争主体不断增加，竞争压力不断增大，资产监管职能却没有同步到位，导致非理性的恶性竞争行为时有发生；随着2003年国务院国有资产监督与管理委员会的成立，几大电信国企国有资产监管职能加强，导致市场竞争行为削弱，而且从长远来看，如果国有资产监管职能完全到位，其理性选择就是在同一市场不竞争。

　　竞争主体国有控股，会带来两个问题：一是资产监管职能是否能够完全到位？二是在引入竞争的行业，如何保证国有资产监管职能与政府其他职能分开？如何保证其他产权主体和国家控股企业之间公平竞争？第一个问题是所有行业国有资产监管面临的共同问题，第二个问题在电信行业目前比较典型的表现就是电信管制机构不能独立实施其管制职能。

　　——市场竞争主体数量和市场集中度的问题。现在我国已经有六家基础电信运营公司，但是从各具体业务市场来看，竞争主体数量偏少，并且各业务市场都存在市场集中度偏高的问题。比如移动通信市场只有两家公司、固定本地市场只有三家公司。资料显示，各基础电信运营公司的市场份额无论是总体份额，还是各具体业务市场，都存在市场集中度偏高的问题(一家或者两家所占份额非常高)。单业务市场竞争主体数量偏少、市场集中度偏高，不利于有效竞争格局的形成，影响市场竞争效果和资源有效配置。

　　出现这一问题，一方面和产权格局有关系，都是国家控股，进入太多了导致重复建设、恶性竞争等问题；另一方面，对于电信市场到底多少家竞争是合理的以及到底是由市场决定竞争主体数量还是由政府决定竞争主体数量，这两个问题没有好的解决办法也将影响市场的进一步放开。

　　——电信管制机构独立性问题。这个问题体现在以下几个方面：一是政企形式上已经分开，但实际上仍然存在政企不分的现象；二是电信管制职能分散在不同政府部门；三是电信管制职能与其他政府职能的界限问题。

　　从形式上看，电信运营公司已经和政府部门完全分开。但是鉴于几大电信运营公司的产权结构，从国家利益和产业发展的角度而言，国家发展与改革委员会、国务院国有资产监督与管理委员会与几大电信运营公司不可能分开；信息产业部及其下属各地通信管理局在行使管制职能时，不可能完全独立于这几大电信运营公司，这严重影响政企分离和电信管制机构的独立性。

　　目前，信息产业部及其下属各地通信管理局作为专门机构直接承担电信管制职能，而其他部门也承担一部分电信管制职能或者对电信管制产生影响，比如国家发展与改革委员会、国务院国有资产监督与管理委员会等。各个政府部门在行使电信管制职能的出发点是不一致的，这导致电信管制目标冲突。

　　信息产业部本身还承担着信息产业(包括通信产业)行业发展职能，这些职能与电信管制职能存在冲突的可能，这也影响信息产业部电信管制的独立性。2003年，国务院国有资产监督与管理委员会的成立尽管在形式上实现了政资分离，但目前的现实是，信息产业部在实施电信管制职能时不可能置国有资产保值增值于不顾。

　　——电信管制机构专业性的问题。这个问题表现为两个方面：一是电信管制机构定位不清晰；二是电信管制机构的资源配置问题。

　　目前，电信管制机构还没有一个准确的定位，电信管制机构为什么要存在？电信管

　　制的目标是什么？电信管制与市场竞争如何匹配？管制方式与管制内容如何结合？在这些问题上，电信管制机构还没有一个清晰的定位，这严重影响管制的方向、效果和效率。

　　电信管制是一件专业性很强、需要成本的事情，必须有充足的资源保障。目前资源配置的问题包括：人员明显不足；专业性不强，信息产业部及其下属各地通信管理局直接脱胎于原来政府部门，从其人员构成、知识结构、管制理念和经验来看缺乏专业性；资金来源不足，存在“管制俘虏”问题。如果说管制机构定位不清晰导致目标不明确，那么管制机构的资源配置不当将严重影响管制目标的实现。

　　出路探索

　　通过以上的分析，我们发现，当前基础电信运营公司的产权状况对电信市场竞争和管制机构的独立管制产生了深远影响，所以探索未来的改革之路，产权改革是关键，同时，其他制度变革必须基于产权改革状况。基于此，本文探讨几种电信市场结构改革和管制机构改革的模式。

　　第一，维持数家国有基础电信运营公司，各公司经营不同的电信业务，或者各公司基于不同的区域市场；采用国有化的管制治理方式建立管制机构，实现资产监管和市场管制相结合。这种方式是在国有资本不退出的前提下，寻求次优手段的方法，即通过比较竞争的方式模拟市场竞争，并剔除非理性竞争，同时设置合适的管制机构。

　　第二，维持一家国有基础电信运营公司，进行“网运分离”，国有电信运营公司垄断经营网络资源，开放基于网络资源的基础电信业务运营市场，但国有资本完全退出；对于垄断经营的国有网络公司，采取国有化的管制治理方式，资产监管和市场监管相结合，限制资产回报率，保证网络提供和质量，管制机构对于国有运营公司的监管基于法律并受法律约束；对竞争性基础电信业务运营市场，按照第一模式建立管制机构。这种模式关键是将基础电信运营市场的竞争性环节和垄断环节分离，并采用国有化的管制治理方式对垄断性环节进行管制。

　　第三，进行彻底的产权改革，国有资本全部退出或者部分退出(不控股)基础电信运营市场，并进一步开放市场，由市场决定竞争主体数量；建立独立而专业的管制机构，管制机构基于市场失灵状况进行经济性管制，管制机构资源配置适当，管制机构对法律负责并受法律约束。这种模式在西方国家比较普遍，能够实现有效竞争和合理管制的效果。

　　以上就是未来电信市场机构改革和电信管制机构改革的几种模式。最后要说明的是，以上各种模式的探讨中笔者作了这样的假定：第一，电信网络经营具有垄断性，基于电信网络提供基础电信业务具有竞争性；第二，对市场中竞争主体数量的安排，市场竞争决定比管制机构决定更有效率。作出这样的假定是有其现实合理性的。当然，如果以上假定有变化，以上几种模式会有所变化，但并不影响这几种模式的关键结论——产权格局决定竞争制度、竞争制度决定管制机构设计、制度设计基于效率标准。

　　(黄浩 人民邮电报)