中国电信业监管体制：变革中前行

　　我们需要一个更有执行能力和行动效率、更能够释放技术创新和市场竞争潜力的监管体制。为此长远目标需要现在努力，争取以完善监管政策、改进监管能力的量变达到完成体制转型的质变

　　文｜陈金桥

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　　电信监管体制与产业发展和市场结构密切相关，但又表现出特立独行的发展趋势。在国际变革浪潮影响下，我国电信监管体制2004年发生了什么新变化，未来又将走向何方？

　　管制改革推动

　　电信监管进入新阶段

　　2004年，业内外人士对电信监管工作意见纷纭，难以形成统一意见。这反映出电信监管领域存在较大的认识分歧，其中一个重要问题就是电信监管所处的阶段及与阶段相适应的管制机构职责。

　　先来看看国际经验，各国电信市场主要经历了“建立管制、放松管制或管制改革”的几个阶段。在建立管制阶段，美国建立电信管制机构FCC始于十九世纪上半叶，即1934年美国第一部电信法面世时。当时，电信管制的重要任务主要是电信普遍服务，以及为实施普遍服务所引起的资费管制。英国电信管制机构Oftel虽比美国晚了整整50年，但英国的经济市场化程度比较高，法律比较完善，电信业很早就引入竞争机制，因此电信业早就是被管制的市场。英国在资费管制方面，从实践出发提出了非常有创意的理论，如公平报酬率管制、上限管制等。

　　放松管制又称“管制改革”，在全球范围内管制改革是从上世纪80年代开始的，其背景是经济全球化、电信业私有化。上个世纪80年代中期，英国和日本紧跟美国，积极推行电信改革。在英国，1984年产生了新电信法，对1863年的电报法和1969年邮政法进行修改，对1949-1967年无线电报法进行补充，取消了英国电信(BT)的经营垄断权，重新规定了BT的产权义务。 在日本，从1984年到1992年，先后对《日本电气通讯事业法》、《日本电报电话公司法》和《日本国际电报电话公司法》进行修改，实现政企分开，推动电信业市场化和自由化。20世纪90年代，各国电信改革进入快速期。以德国、法国为首的欧盟国家，以墨西哥、巴西为首的拉美国家，以韩国、新加坡、中国香港为首的亚洲国家和地区，以波兰、匈牙利为首的一些东欧国家都大面积进行电信体制改革，包括破除垄断、开放竞争、建立专门的电信管制机构。

　　在 “放松管制”的进程中，一些市场化程度高的经济发达国家或地区，如欧盟，建议取消“事前管制”机制，并提出了管制成立的三个前提条件，即如需对电信业务市场进行管制，必须证明需要管制的市场符合如下三大标准：存在严重的市场进入障碍；竞争在给定时间内有无法克服的困难、以及竞争规则失灵；管制须征得欧委会的认可。

　　总结管制建立到管制改革的发展演变，其背后的原因在于电信业的发展阶段以及市场结构和竞争环境的变化。从世界范围来看，电信业的垄断时代一直持续到20世纪80年代。这一时期，多数国家建立了对垄断企业的管制体系，即 “管制建立”主要是针对电信垄断经营者的高价低质、损害消费者福利进行的管制，比如价格控制、服务质量要求、市场准入限制等方面。其后，电信技术进步、市场需求的变化推动电信市场开始从垄断到竞争的变革，“放松管制”主要针对管制的弊端和效果提出，并与放松管制基本同步。在理论上，20世纪90年代的激励性管制理论倡导管制政策应通过对企业的激励，降低管制成本、提高经济效率，典型的政策手段是价格上限、特许经营权招投标、基于前瞻性成本定价等，认为激励性管制手段比原来的垄断性管制更加符合市场实际。

　　中国电信业管制快速变革

　　回到中国电信业来看我国的电信管制实践，我们的基本看法是同样经历了建立管制和管制改革的阶段，不过由于面对国有经济主导市场竞争、区域市场差异巨大以及电信业持续快速增长的特殊国情，电信管制在中国的变革比其他国家速度更快力度更大，也更有自身的特色。

　　我国建立现代意义的电信管制始于1998年成立信息产业部，此前处于“政企合一”的独家垄断经营阶段。随着电信体制改革的深入进行，特别是2000年以后的两次横拆和一次竖拆，竞争格局发生较大变化，电信管制机构面临的主要任务发生剧烈变化，中国由此快速进入管制的第二个阶段，即管制改革和放松管制。这一时期的主要任务是探索政府监管职能的变化，将工作重心由“打破垄断、引入竞争”逐步转移到“优化市场结构、提高管制效率”的方面。在管制政策上，处理好市场竞争者的相互关系如互联互通、资源分配、网络信息安全，以及保护电信消费者日益增长的利益要求如资费市场化、电信普遍服务制度等成为核心内容。2001年12月，中国加入WTO组织，电信市场全球化的步伐骤然加速，外资准入开始成为市场准入制度的重要内容。

　　2004年，中国电信业监管面临日益突出的问题，比如：普遍存在的不正当竞争行为、恶性的互联互通事件、非法和无序的市场进入、电信资费竞争趋向恶性价格战、监管机构的角色错位和行动滞后等。这些问题背后均有深刻复杂的国情和体制原因，概括起来包括如下因素： “政资合一”、“政监合一”的管理体制导致政策目标冲突；电信市场的企业产权基础同质性影响市场竞争架构的优化；初创时期的电信监管体系尚未成熟，与区域市场差异的国情不相适应；管制机构权威不足、能力建设滞后，管制手段匮乏；基础电信企业普遍存在委托-代理机制下经理人目标异化问题，导致非理性行为屡禁不止等。上述现象、问题和原因表明，必须重新思考中国电信业所处的发展阶段和管制机构的使命，将中国电信管制推向调整目标和完善职能的第二个阶段，即管制改革和放松管制的阶段。在这个过程中，部分国际经验可供借鉴，但特殊国情将使我们成为电信管制改革的探路者。

　　监管模式探索

　　“政监分离”新方向

　　各国电信监管体制的设定直接取决于电信市场状况以及行政经济管理体制，现阶段我国电信监管体制主要具有如下四大特征：采取“政监合一”模式；一级机构两级组织，突出中央的集中垂直监管；网络集中监管，业务领域分别管理；间接承担国有资产保值增值责任。其中，第一个特点成为讨论的焦点，2004年一些日益突出的电信市场监管问题使得 “政监合一”模式动则获咎，似乎成为一切矛盾的根源。这种判断并非理性，也不公平。

　　要回答如何选择电信监管模式，必须首先弄清政府的经济职能以及在电信行业的经济职能。理论上分析，政府的经济管理职能包括三个方面：宏观调控、微观监管以及微观管理。党的“十六大”把政府职能集中概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。以此为指导，国家对电信业的经济管理职能包括制定政策和实施监管两个方面。电信行业的政策取向需要考虑更广泛的社会目标，促进行业的发展、效率提高和提供普遍服务，而市场监管职能主要围绕保障市场机制运行和弥补市场缺陷。电信业的政策制定部门和监管机构之间应该明确分工且密切配合，政策部门所制定的政策必须服务于一定时期内经济和社会发展的需要，具有综合性和长期性，监管机构执行日常的管理，主要是按照规则惩处违规者，维护市场秩序，要求时效性和专业性。从发展的趋势看政策部门和监管部门应该是各自独立的机构，政策的制定会涉及到多个政府部门，甚至要求立法机构的参与。而监管权力则需要相对集中，由专业化的监管队伍实施对电信行业的日常监管。因此，长期而言电信监管体制应当转向“政监分离”的机构设置模式。

　　国外电信监管机构的设置可以作为参照，目前世界各国管制机构的设置可区分为以下四种类型：

　　1.没有独立的管制机构，由政府行业主管部门承担。如罗马尼亚和非洲的少部分国家。我国目前采取这种模式。

　　2.设置独立的管制机构。如美国的联邦通信委员会(FCC)，巴西的ANATEL，印度的TRAI等。

　　3.在政府相关部委下设立的、半独立的电信管制机构。如澳大利亚、马来西亚、韩国、日本、法国和德国等，管制机构的制度制定和执法权限低于第二类。

　　4.不设立专门的电信管制机构，由国家反托拉斯法或消费者保护法管制电信业参与者。如新西兰，目前正在转型。

　　成功建立“政监分离”管制模式的市场经济国家具有一些重要前提，否则无法解决“政监分离”带来的目标冲突问题，包括：法律制度健全，特别是政府依法行政的传统已经确立；政府和企业完全分离，尤其是产权关联度很低，避免了利益的同源性；广泛确立了私人财产权制度，使得监管信号能够引导市场竞争行为；公开透明、广泛参与的公共决策程序，政策目标最大程度避免强势利益集团的干扰。现实而言，上述前提条件在中国市场下都不完全具备。

　　根据上述分析，我们认为当前及今后一段时间电信管制机构仍然需要维持“政监合一”的监管模式，但必须对现行监管体制进行改良。重点在于提高监管机构的法律地位和权威并加强能力建设。维持现行模式的原因除缺乏一些必要条件外，还有以下一些因素：

　　1.从国家战略高度，电信业肩负推动国家信息化的使命，产业政策和监管政策紧密结合成为合理选择；

　　2.电信市场特别是基础业务市场的资本多元化格局尚未形成，微观监管的市场基础尚不充分具备；

　　3.电信法律制度尚不健全，管制机构的职责范围和协调能力需要借助其他方式给予救济。除需尽快出台《电信法》以外，对监管者的监管即“监管治理”也是推行独立专业监管的必要条件；

　　4.政治法律制度和行政管理体制处于调整改革之中，立法权、行政权和司法权相对分离，依法治理和依法行政还需要一段时间。

　　我们相信，“政监合一”的模式只是暂时的，今后几年我国电信监管体制的改革方向应当会遵循“政监分离”的模式，但这种分离可能是相对的，突出监管机构的权威性和专业性，而非完全的权力制衡。从改革方式来看，渐进方式来最终达到完善管制模式的目标可以减轻震荡和社会成本。未来3-5年，随着市场化进程推进，电信业的产业政策逐渐由一般性的产业政策部门来实施，而市场监管职能逐步转由专业化的电信管制机构承担，这是确定不移的方向。必须抓住有利时机，积极推进建立中国特色的新型管制机构的步伐。

　　我国在设立新型电信管制机构时，应当遵循以下几个原则：

　　1.独立性原则。即新型管制机构不仅要独立于电信运营企业，而且要尽量相对独立于任何政府行政部门。

　　2.依法设立原则。应当通过《电信法》或专门的管制机构法来明确管制机构的职责权限，赋予其强有力的法律地位并给予法律授权。

　　3.集权式原则。将现有分散于各相关部委的通信管辖权全部集中到新的管制机构，建立一个综合性的管制机构。

　　4.融合性原则。新型管制机构的监管范围应包括整个信息通信领域，管辖范围应包括传统的电信网和计算机网，还包括广播电视传输网等。

　　未来相对独立的“政监分离”体制有两种模式可以选择：

　　第一种模式：在政府部委之下设立一个相对独立的电信监管机构。

　　第二种模式：设立准FCC的管制模式，即设立直属于国务院领导的专业化的电信监管机构，可以称为“国家通信管理委员会”(NCC)，其职责范围可参考我国已经设立的银监会、证监会、保监会和电监会，但要避免出现分业监管的弊端。这种模式不同于FCC模式，重要区别是FCC在三权分立政治体制下向立法机构负责，而NCC将对国务院负责。

　　电信监管体制绝非独立存在和自由选择，即使未来实施了“政监分离”的监管模式，也不意味着可以没有障碍地解决所有市场问题。重要的是，我们需要一个更有执行能力和行动效率、更能够释放技术创新和市场竞争潜力的监管体制。为此长远目标需要现在努力，争取以完善监管政策、改进监管能力的量变达到完成体制转型的质变。

　　(本文作者为信息产业部电信研究院通信政策研究所所长)