电信资费监管倾向设上下限 力避倾销价入市

　　从目前来看，管资费上下限已成为业界的主流。管上限顺民心，且在电信资费全面降价的趋势下，实际面临的困难也不大。管下限则在业界颇有微词，但是考虑到我国国情、电信业的产权结构以及企业管理体制成熟度看，政府在现阶段干预价格、避免恶性价格战危害产业持续发展、保护国有资产保值增值也需要管住下限。在已经上市的三家国有电信运营商中，目前国有法人股的比例都超过了七成，一旦几大国有运营商在竞争的压力下出现大面积亏损，显然谁也负不起这个“政治责任”。

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　　管下限既然是电信资费监管改革进程中不可规避的问题，那么如何管下限则是我们的当务之急。目前，业内主要观点及有可能采取的做法是：确定倾销价，明确资费下限。笔者对这种管下限的实现方式却甚感忧虑，认为有犯教条主义之嫌。之所以教条，也就是唯资费而资费，忽视其可行性。

　　倾销价为何行不通

　　管下限不是新发明，在业界也早有尝试。某省几大电信企业在通信管理局的组织下，签订了一个自律公约，对价格战的下限也达成了一致。但事实却是，不到一周的时间，这个所谓的下限就被轻易突破。

　　首先法律依据不足。根据《反不正当竞争法》，倾销的前提是低于成本。且不说电信成本是世界性课题，在国内虽经多方努力，也没提出一个科学的成本模型。在对成本说不清、道不明的情况下，出台一个倾销价，依据何在？说服力何在？其执行力必然大打折扣。而且，《行政许可法》设立许可原则指出，能够交由市场调节的交由市场调节，能够进行后置管理的就应后置管理。从各行各业的现实来看，很少有行业事先制订一个倾销价的例子。这也是为什么有法律界人士对204号文件抨击的根源。

　　其次不利于市场充分竞争化进程。2001年，政府主管部门就提出新的资费政策应该考虑市场供求、普遍服务和社会承受能力，利用三到五年的时间建立起以成本为基础的电信资费结构。应该说，实现这一目标的时间已所剩无几，但笔者却认为，时间不代表以成本为基础定价原则的贯彻已是瓜熟蒂落。以成本为基础实现的前提是行业市场化达到一定程度，市场有了充分竞争，竞争主体实力差异不悬殊。显然，这些前提并不存在。相反，现今最主要的任务还是引入竞争，促进竞争。电信行业是边际成本规则突出的行业，以成本定价为原则，意味着小网小企业(相对较小)成本高、新进入企业成本高，然而价格战却是进入市场、扩大规模的最直接有效的手段，以成本为基础的定价原则，显然对小企业和新进入者不利，反而给强势电信企业以更大打压竞争对手的空间。因此，在现阶段，以成本定价不利于保护市场竞争；制订倾销价压缩了小企业和新进入者的发展空间。为发展的需要，小企业和新进入者要么无法发展，要么突破倾销价规则。

　　社会接受能力过低。管下限虽然宣称对用户长远利益有利，但广大电信用户仍然认可眼前利益。一旦企业突破倾销价，电信主管部门会站到用户的对立面，甚至站到地方经济发展的对立面。在这种社会压力下，倾销价政策在执行中必然遇到犯众怒难以执行的局面。其实，从经济理论上讲，在强调国有资产保值增值的同时，却忽视了国有企业产权体制的另一个义务。

　　电信行业在引入竞争后，企业纷纷在海外上市，企业更多地关注企业利益和股东利益(主要是海外出资者)。因此，农村通信的倒退、普遍服务不能落实、城乡通信差异扩大化成为日益突出、需要管制部门解决的问题。企业关注自身利益和股东利益是现代企业制度的需要，但是如果这一趋势极端化，恰恰会导致国有电信企业最大的产权人——人民利益的耗丧。政府作为人民财产运作的代理，必须促使企业保护产权人的利益。如果从股权分析的话，曾经执行的初装费等政策实际上是产权人向国有电信企业投的“股票”，因此国有电信企业不应该向产权人收取高利润，而是应该提供“股息”——低的价格和好的服务。因此，降低电信服务价格也是产权人的需要。

　　从这个产权理论角度，作为人民产权代理人的政府，如何用管下限去承担一个保护行业高利润的罪名？确定倾销价，没有人们对其成本的认可，怎么能够让人们相信那是为了长远利益？

　　执行力不足。反不正当竞争、反倾销往往实行的是后置管理，确定一个倾销价却变成前置管理，显然操作上难度太大。同时，反倾销、反不正当竞争处罚权限归属于工商部门。虽然电信业内出台了硬措施，但事实证明，在资费降价问题上，难以发挥明显的作用。小企业和新进入者为了发展，不可避免地破除规则。

　　在探讨资费管制时，我们总在感叹，为什么电信企业不能学学国外成熟电信企业，以服务竞争取胜，而总是在运用低层次的价格手段？当然，出现这个问题是多方面的原因，比如竞争主体实力悬殊、企业创新能力不足等等。但是要回答低层的价格战为什么是国内电信业最有效的竞争手段，必须从深层次去认识。

　　这个深层次要深到我国的阶层现状。由于可支配收入的不同，用户对服务和价格的关注程度不同，富有阶层对服务高度重视，但群体极少；中产阶层有一定经济实力，对服务与价格均予以重视；低产阶层则更多地注重价格。显然，中产阶层是用服务来争夺的主要客户群。然而比较我国与发达国家，在阶层结构上存在很大区别，发达国家往往有一个庞大的中产阶层，而在我们国家，没有什么严格意义上的中产阶层。近两年出了个新名词——“中间阶层”，中间阶层显然不是中产阶层，今年有关部门的调查表明，中间阶层只占15%。即使这样，这些中间阶层可支配的也远远无法与发达国家的中产阶层相比，同时我国社会保障制度处于建立和完善的进程之中，各种后顾之忧以及民族节俭的传统使得更多的人能省则省。因此，我国电信业所能够凭借服务争夺的客户没有形成和壮大，客观上使电信企业只能选择价格战，并乐此不疲。再加上其它各种因素，价格战虽然是最低层次的竞争手段，却是我国电信业现在最有效的竞争手段。

　　当价格战是一种必然的情况下，管下限怎么可能用简单的数学方式划条线就能实现？

　　如何实现管下限

　　显然，管下限是非常困难的一个命题，对一个不成熟的电信管理体制来说，尤其如此。管下限又是电信主管部门不可回避的问题。在错综复杂的局面下，管下限政策的出台必须非常慎重、科学，不能再犯教条主义的错误。因为每一项政策的失败都会给政府权威造成一次打击。而刚刚建立和树立的电信监管权威，是不能一再承受这种打击的。管下限绝不能“只缘身在此山中”，更不能一叶障目，不能就资费论资费，必须“站高一步”，放眼电信业全局来认真思考这一问题。

　　管下限的目的不是制止价格战，其目的是让企业理性地开展竞争，保持和增进行业的可持续发展能力，避免恶性价格战影响行业的健康发展。因此，管下限的着眼点应该放在恢复企业竞争的理性上。当然，在业内推行产权制度改革，改变国有股“一股独大”，解决企业“内部人控制”、“所有者缺位”等国企顽疾，建立现代企业制度，完善考核机制，让企业切实承担国有资产保值增值的责任；促进竞争，改变企业实力对比；等等。这些措施均能使电信企业走上理性竞争之路，实现管下限要达到的目标。这些措施涉及大政方针，改革的进程较长，因此笔者重点想探讨容易被忽视、现实可行的方法。

　　在探讨方法之前，得举个打架的例子。两个人打架，除非双方同时停手，否则越劝架打得越凶，所以劝架往往是不成功的，关键是要想想如何让两人同时住手；当然，出现两个身强力壮的劝架者，一人拉住一个是个办法。管下限，规范价格战，也是这个道理，不论你下多少文，处罚多少次，甚至实施硬措施，都不会有太大效果。何况电信监管部门还是一个先天发育不良的劝架者。因此，笔者以为，考虑到现有复杂的局面及社会压力，管下限绝不能采用倾销价那种划线而治的方式。而是必须采取“曲线救国”的策略，跳出直接性的资费管理，用其它方式达到管下限的目的。

　　首先，要重视资费管理与业务许可、设备进网管理的相互作用。

　　资费、业务许可、进网许可管理在信息产业部分属三个部门管理。在计划经济和垄断时期，三种管理的相互作用体现得不明显，因为当时电信管理主要是调节行业与行业、电信业与设备业之间的关系。但是，随着电信体制改革和市场的开放，电信主管部门的调节重点转到了企业与企业之间，必然引发一系列变化。这种相互作用随着市场管理的深入越发明显。

　　价格竞争是随着业务的开展而进行的，业务是价格的载体；设备进网管理表面是设备管理，却能在业务获得许可后的管理中发挥重要引导和制约作用。因此，对价格进行管制不能脱离业务管理、市场准入和设备管理。然而在现实中，一些未获得许可或备案的业务却在资费中得到了确认，带来了业务管理上的混乱，进而加剧了价格战；在研究网内网外区别定价是否属不正当竞争时，在价格管理中又明确了网内网外短消息差别定价。如果在设备进网许可管理的控制更强一点，没有进网许可的小灵通也不会迅速在市场上大行其道，一再发动价格战，而到现在，对小灵通设备进网许可仍然没有说法，又进而影响移动商务电话等业务的管理；移动商务电话虽然在价格体系中只是不起眼的部分，但它代表着进军办公电话市场的方向(这是固定电话少有的利润点)，其冲击力必然带来强烈的价格反应。最近，又出现了移动企业开办家庭固定电话业务，这说明，在小灵通抢占无线私人业务市场后，移动企业也进军固定电话集体(家庭)业务市场，这必然让价格战进一步扩展其领域，愈演愈烈，而要规范其价格行为，则涉及市场准入、设备管理等各方面。只有在电信资费、业务许可、设备进网等方面形成管理合力，方能扭转当前较为混乱的竞争局面，规范价格战才有现实可行性。

　　其次，顺应社会舆论与广大电信用户的价值取向，打出“隔山打牛拳”。

　　管下限最大的阻力是什么？最大的阻力就是社会舆论与广大电信用户的认可。站在舆论与用户对立面管下限不但难以成功，而且不利于电信事业的成长。古语“天时、地利、人和”为成功的必要要素，规范价格战，管住下限也一定要“人和”。

　　仔细想想，业界似乎忽略了规范价格战的一个最有效的“拳法”。有媒体传闻，《电信法》曾考虑将码号携带写入，码号携带是价格战的杀手锏，可惜时机并不成熟。但从码号携带可以引发出规范价格战的一条有效途径，这就是码号在企业内部业务间的自由携带。这一方法的优点：一是与码号企业间携带相比，它具有可行性，条件也成熟，唯一的障碍是企业人为设置的。二是避开资费这一舆论热点，所承担的舆论压力较轻。三是从提高服务角度出发顺应用户的需求，容易被用户和社会接受，企业也无法回避。当前许多用户由于码号使用的习惯，无法自由选择其它的资费。这一方法直接解决的就是服务问题，但其副产品，对价格规范的作用显而易见。四是迫使企业科学地细分市场与用户群，开展理性价格战。一旦推出这一措施，企业不可能简单地进行价格战，而是必须细分用户群，针对不同的市场需求，推出自己的业务品牌。当市场细分到极致时，企业又必须开发新的业务、新的市场，由新业务创造新的需求，这也增强了企业的创新能力。

　　说到这里，似乎“管下限”已经脱离其本来意义，其实不然。管下限不是管下“线”，不是人为地采取倾销价的方式划一条“红线”。倾销价的价格实质上是成本的价格体现，当我们不能闭门造出电信成本这个车时，何不让电信企业恢复理性，由市场去探底，决定成本呢。因此，当前管下限的重点是要恢复企业的理性，企业有了理性，自然会去控制下限，我们管下限的目的才能达到。以它山之石攻玉，虽然似乎脱离了管下限的本来意义，达到目的又何不可行呢？其实，“管下限”的“管”字都不很科学，还不如用宏观调控的“控”字，一字之差，也许意味就很不一样。如果仍要拘泥于“管下限”三字，也算是另一个教条吧。(臻琰 人民邮电报)