电信资费监管倾向设上下限 力避倾销价入市 | |||||||||
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http://www.sina.com.cn 2004年09月30日 14:20 中国信息产业网-人民邮电报 | |||||||||
从目前来看,管资费上下限已成为业界的主流。管上限顺民心,且在电信资费全面降价的趋势下,实际面临的困难也不大。管下限则在业界颇有微词,但是考虑到我国国情、电信业的产权结构以及企业管理体制成熟度看,政府在现阶段干预价格、避免恶性价格战危害产业持续发展、保护国有资产保值增值也需要管住下限。在已经上市的三家国有电信运营商中,目前国有法人股的比例都超过了七成,一旦几大国有运营商在竞争的压力下出现大面积亏损,显然谁也负不起这个“政治责任”。
管下限既然是电信资费监管改革进程中不可规避的问题,那么如何管下限则是我们的当务之急。目前,业内主要观点及有可能采取的做法是:确定倾销价,明确资费下限。笔者对这种管下限的实现方式却甚感忧虑,认为有犯教条主义之嫌。之所以教条,也就是唯资费而资费,忽视其可行性。 倾销价为何行不通 管下限不是新发明,在业界也早有尝试。某省几大电信企业在通信管理局的组织下,签订了一个自律公约,对价格战的下限也达成了一致。但事实却是,不到一周的时间,这个所谓的下限就被轻易突破。 首先法律依据不足。根据《反不正当竞争法》,倾销的前提是低于成本。且不说电信成本是世界性课题,在国内虽经多方努力,也没提出一个科学的成本模型。在对成本说不清、道不明的情况下,出台一个倾销价,依据何在?说服力何在?其执行力必然大打折扣。而且,《行政许可法》设立许可原则指出,能够交由市场调节的交由市场调节,能够进行后置管理的就应后置管理。从各行各业的现实来看,很少有行业事先制订一个倾销价的例子。这也是为什么有法律界人士对204号文件抨击的根源。 其次不利于市场充分竞争化进程。2001年,政府主管部门就提出新的资费政策应该考虑市场供求、普遍服务和社会承受能力,利用三到五年的时间建立起以成本为基础的电信资费结构。应该说,实现这一目标的时间已所剩无几,但笔者却认为,时间不代表以成本为基础定价原则的贯彻已是瓜熟蒂落。以成本为基础实现的前提是行业市场化达到一定程度,市场有了充分竞争,竞争主体实力差异不悬殊。显然,这些前提并不存在。相反,现今最主要的任务还是引入竞争,促进竞争。电信行业是边际成本规则突出的行业,以成本定价为原则,意味着小网小企业(相对较小)成本高、新进入企业成本高,然而价格战却是进入市场、扩大规模的最直接有效的手段,以成本为基础的定价原则,显然对小企业和新进入者不利,反而给强势电信企业以更大打压竞争对手的空间。因此,在现阶段,以成本定价不利于保护市场竞争;制订倾销价压缩了小企业和新进入者的发展空间。为发展的需要,小企业和新进入者要么无法发展,要么突破倾销价规则。 社会接受能力过低。管下限虽然宣称对用户长远利益有利,但广大电信用户仍然认可眼前利益。一旦企业突破倾销价,电信主管部门会站到用户的对立面,甚至站到地方经济发展的对立面。在这种社会压力下,倾销价政策在执行中必然遇到犯众怒难以执行的局面。其实,从经济理论上讲,在强调国有资产保值增值的同时,却忽视了国有企业产权体制的另一个义务。 电信行业在引入竞争后,企业纷纷在海外上市,企业更多地关注企业利益和股东利益(主要是海外出资者)。因此,农村通信的倒退、普遍服务不能落实、城乡通信差异扩大化成为日益突出、需要管制部门解决的问题。企业关注自身利益和股东利益是现代企业制度的需要,但是如果这一趋势极端化,恰恰会导致国有电信企业最大的产权人——人民利益的耗丧。政府作为人民财产运作的代理,必须促使企业保护产权人的利益。如果从股权分析的话,曾经执行的初装费等政策实际上是产权人向国有电信企业投的“股票”,因此国有电信企业不应该向产权人收取高利润,而是应该提供“股息”——低的价格和好的服务。因此,降低电信服务价格也是产权人的需要。 从这个产权理论角度,作为人民产权代理人的政府,如何用管下限去承担一个保护行业高利润的罪名?确定倾销价,没有人们对其成本的认可,怎么能够让人们相信那是为了长远利益? 执行力不足。反不正当竞争、反倾销往往实行的是后置管理,确定一个倾销价却变成前置管理,显然操作上难度太大。同时,反倾销、反不正当竞争处罚权限归属于工商部门。虽然电信业内出台了硬措施,但事实证明,在资费降价问题上,难以发挥明显的作用。小企业和新进入者为了发展,不可避免地破除规则。 在探讨资费管制时,我们总在感叹,为什么电信企业不能学学国外成熟电信企业,以服务竞争取胜,而总是在运用低层次的价格手段?当然,出现这个问题是多方面的原因,比如竞争主体实力悬殊、企业创新能力不足等等。但是要回答低层的价格战为什么是国内电信业最有效的竞争手段,必须从深层次去认识。 这个深层次要深到我国的阶层现状。由于可支配收入的不同,用户对服务和价格的关注程度不同,富有阶层对服务高度重视,但群体极少;中产阶层有一定经济实力,对服务与价格均予以重视;低产阶层则更多地注重价格。显然,中产阶层是用服务来争夺的主要客户群。然而比较我国与发达国家,在阶层结构上存在很大区别,发达国家往往有一个庞大的中产阶层,而在我们国家,没有什么严格意义上的中产阶层。近两年出了个新名词——“中间阶层”,中间阶层显然不是中产阶层,今年有关部门的调查表明,中间阶层只占15%。即使这样,这些中间阶层可支配的也远远无法与发达国家的中产阶层相比,同时我国社会保障制度处于建立和完善的进程之中,各种后顾之忧以及民族节俭的传统使得更多的人能省则省。因此,我国电信业所能够凭借服务争夺的客户没有形成和壮大,客观上使电信企业只能选择价格战,并乐此不疲。再加上其它各种因素,价格战虽然是最低层次的竞争手段,却是我国电信业现在最有效的竞争手段。 当价格战是一种必然的情况下,管下限怎么可能用简单的数学方式划条线就能实现? 如何实现管下限 显然,管下限是非常困难的一个命题,对一个不成熟的电信管理体制来说,尤其如此。管下限又是电信主管部门不可回避的问题。在错综复杂的局面下,管下限政策的出台必须非常慎重、科学,不能再犯教条主义的错误。因为每一项政策的失败都会给政府权威造成一次打击。而刚刚建立和树立的电信监管权威,是不能一再承受这种打击的。管下限绝不能“只缘身在此山中”,更不能一叶障目,不能就资费论资费,必须“站高一步”,放眼电信业全局来认真思考这一问题。 管下限的目的不是制止价格战,其目的是让企业理性地开展竞争,保持和增进行业的可持续发展能力,避免恶性价格战影响行业的健康发展。因此,管下限的着眼点应该放在恢复企业竞争的理性上。当然,在业内推行产权制度改革,改变国有股“一股独大”,解决企业“内部人控制”、“所有者缺位”等国企顽疾,建立现代企业制度,完善考核机制,让企业切实承担国有资产保值增值的责任;促进竞争,改变企业实力对比;等等。这些措施均能使电信企业走上理性竞争之路,实现管下限要达到的目标。这些措施涉及大政方针,改革的进程较长,因此笔者重点想探讨容易被忽视、现实可行的方法。 在探讨方法之前,得举个打架的例子。两个人打架,除非双方同时停手,否则越劝架打得越凶,所以劝架往往是不成功的,关键是要想想如何让两人同时住手;当然,出现两个身强力壮的劝架者,一人拉住一个是个办法。管下限,规范价格战,也是这个道理,不论你下多少文,处罚多少次,甚至实施硬措施,都不会有太大效果。何况电信监管部门还是一个先天发育不良的劝架者。因此,笔者以为,考虑到现有复杂的局面及社会压力,管下限绝不能采用倾销价那种划线而治的方式。而是必须采取“曲线救国”的策略,跳出直接性的资费管理,用其它方式达到管下限的目的。 首先,要重视资费管理与业务许可、设备进网管理的相互作用。 资费、业务许可、进网许可管理在信息产业部分属三个部门管理。在计划经济和垄断时期,三种管理的相互作用体现得不明显,因为当时电信管理主要是调节行业与行业、电信业与设备业之间的关系。但是,随着电信体制改革和市场的开放,电信主管部门的调节重点转到了企业与企业之间,必然引发一系列变化。这种相互作用随着市场管理的深入越发明显。 价格竞争是随着业务的开展而进行的,业务是价格的载体;设备进网管理表面是设备管理,却能在业务获得许可后的管理中发挥重要引导和制约作用。因此,对价格进行管制不能脱离业务管理、市场准入和设备管理。然而在现实中,一些未获得许可或备案的业务却在资费中得到了确认,带来了业务管理上的混乱,进而加剧了价格战;在研究网内网外区别定价是否属不正当竞争时,在价格管理中又明确了网内网外短消息差别定价。如果在设备进网许可管理的控制更强一点,没有进网许可的小灵通也不会迅速在市场上大行其道,一再发动价格战,而到现在,对小灵通设备进网许可仍然没有说法,又进而影响移动商务电话等业务的管理;移动商务电话虽然在价格体系中只是不起眼的部分,但它代表着进军办公电话市场的方向(这是固定电话少有的利润点),其冲击力必然带来强烈的价格反应。最近,又出现了移动企业开办家庭固定电话业务,这说明,在小灵通抢占无线私人业务市场后,移动企业也进军固定电话集体(家庭)业务市场,这必然让价格战进一步扩展其领域,愈演愈烈,而要规范其价格行为,则涉及市场准入、设备管理等各方面。只有在电信资费、业务许可、设备进网等方面形成管理合力,方能扭转当前较为混乱的竞争局面,规范价格战才有现实可行性。 其次,顺应社会舆论与广大电信用户的价值取向,打出“隔山打牛拳”。 管下限最大的阻力是什么?最大的阻力就是社会舆论与广大电信用户的认可。站在舆论与用户对立面管下限不但难以成功,而且不利于电信事业的成长。古语“天时、地利、人和”为成功的必要要素,规范价格战,管住下限也一定要“人和”。 仔细想想,业界似乎忽略了规范价格战的一个最有效的“拳法”。有媒体传闻,《电信法》曾考虑将码号携带写入,码号携带是价格战的杀手锏,可惜时机并不成熟。但从码号携带可以引发出规范价格战的一条有效途径,这就是码号在企业内部业务间的自由携带。这一方法的优点:一是与码号企业间携带相比,它具有可行性,条件也成熟,唯一的障碍是企业人为设置的。二是避开资费这一舆论热点,所承担的舆论压力较轻。三是从提高服务角度出发顺应用户的需求,容易被用户和社会接受,企业也无法回避。当前许多用户由于码号使用的习惯,无法自由选择其它的资费。这一方法直接解决的就是服务问题,但其副产品,对价格规范的作用显而易见。四是迫使企业科学地细分市场与用户群,开展理性价格战。一旦推出这一措施,企业不可能简单地进行价格战,而是必须细分用户群,针对不同的市场需求,推出自己的业务品牌。当市场细分到极致时,企业又必须开发新的业务、新的市场,由新业务创造新的需求,这也增强了企业的创新能力。 说到这里,似乎“管下限”已经脱离其本来意义,其实不然。管下限不是管下“线”,不是人为地采取倾销价的方式划一条“红线”。倾销价的价格实质上是成本的价格体现,当我们不能闭门造出电信成本这个车时,何不让电信企业恢复理性,由市场去探底,决定成本呢。因此,当前管下限的重点是要恢复企业的理性,企业有了理性,自然会去控制下限,我们管下限的目的才能达到。以它山之石攻玉,虽然似乎脱离了管下限的本来意义,达到目的又何不可行呢?其实,“管下限”的“管”字都不很科学,还不如用宏观调控的“控”字,一字之差,也许意味就很不一样。如果仍要拘泥于“管下限”三字,也算是另一个教条吧。(臻琰 人民邮电报)
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