加快市场化进程是深化电信业改革的突破口

　　特约撰稿 续俊旗

　　导读：随着电信改革不断深入，加快市场化进程成了电信业深化改革的突破口。

　　我国电信业经过几轮大刀阔斧的改革后，电信市场的竞争格局已初步形成。可以说，在这十年里，改革对电信发展起了巨大的推动作用。而当前随着电信市场竞争的日益激烈

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，电信业要如何才能适应市场的变化？电信业的下一步改革突破口在哪里？这些问题再度成了业界的关注焦点。

　　市场化的障碍

　　当前进入了电信产业平稳运行时期。就目前这一时期，我国电信产业市场化进程还面临这些问题：其一，电信监管机构和企业的分离虽然已经完成，但还不彻底，企业还不是真正意义上的市场主体。此外，由于电信资费实行基于成本定价，而电信资费的成本又无法确定，造成了许多电信资费政策形同虚设，价格战愈演愈烈。

　　其二，企业的股权结构单一，有效法人治理结构尚未建立。现有大的市场主体基本上为国有独资企业或国有股居于绝对控股地位，企业的高层管理人员由国有资产管理部门选派，造成公司董事会一定程度上被架空。而且，企业的高管人员多是政府官员出身，并非企业能自主选择的职业经理人。从政府部门特别是监管机构官员中选派企业的高管人员，成为我国电信产业市场化的一个重要障碍。

　　其三，基础电信市场还没有真正开放，行业门槛还比较高。在内资的开放上，电信部门显然比较保守，电信产业对于内资的开放甚至落后于金融部门。

　　其四，从我国电信监管体制的发展阶段来看，目前处于从垄断管制到竞争性管制过渡时期。尽管监管机构仍面临着解决市场垄断行为的问题，但电信监管的重点任务已经表现为如何规范市场竞争秩序，促进有效、有序的竞争。在电信监管体制上，已经实现了政企分开、企业重组。

　　结构调整不能仅靠市场自发

　　我国电信体制改革是一个长期的过程，随着今后电信业的发展和国民经济信息化发展的需要，还需要不断深化电信业改革。

　　当前我国电信产业已经渡过了市场力量的发育阶段和市场力量的快速发展阶段，而进入了市场与政府力量的相持阶段。这一阶段的特点是，市场因素已经有了相当大的发展，在一些领域其力量已经能够发挥对资源配置的基础性作用。但市场的力量发展是不平衡的，不健全的。

　　市场力量在一些领域十分成熟，而在另一些领域则十分脆弱或基本没有力量。是任市场自然调节还是发挥政府作用，政府用市场的、经济的手段还是用行政的、计划的手段，值得我们思考。

　　电信产业的市场化进程的深化，需要继续坚持政府主导。转轨经济的最新成果《转型与经济学》的作者热罗尔罗兰说，对转轨经济市场化进程的研究，往往被对这些国家市场化进程中政府作用的研究所取代。他这句话是要说明，在转轨国家的市场化进程中，政府如何发挥作用是成败关键。

　　由于电信产业的市场结构是靠政府的行政力量强制形成的，结构调整依靠市场自发进行是十分缓慢而艰难的，在面临改革和发展的双压力下，几乎是不可能的。

　　加快市场化进程成改革突破口

　　从实践的角度看，今后一个时期内我国电信产业的市场化进程要集中解决好三个方面的问题：

　　一是按照市场原则规范政府行为，在电信监管上，政府要“有所为、有所不为”。随着《行政许可法》的实施以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，对政府的行政行为提出了严格要求。一些计划性较强的管制办法越来越不能适应市场竞争的要求。如何在维持改革进程的同时，保证市场的秩序和防止国有资产的流失，这也是摆在政府面前的重要课题。价格是市场竞争中最为活跃的变量，消费者敏感、运营商敏感、股市也敏感。目前的资费政策使某些业务已跟不上市场的变化，于是就出现了政府的资费已在许多地方形同虚设的局面。政府应加快资费管制政策的改革，以适应市场化的进程。

　　具体而言，在市场准入、资费政策上，要放松管制；而在互联互通、普遍服务、网络设施共享上，要强化监管措施。尤其是3G牌照发放后，行业内的全业务竞争可能使得重复建设问题更加突出。传输网、基站站址、天线铁塔等类似资源得不到充分利用，同时也使得运营商的建设运营成本有所提高。要建立一套有效的游戏规则，在保证行业有序竞争的基础上尽量减少运营商之间的交易成本，帮助运营商处理好竞争合作的关系，提高行业整体效率和效益。

　　二是进一步寻求产权制度改革的深化途径。为此，加快建立健全现代企业制度，形成规范的法人治理结构。按照十六届三中全会关于完善公司法人治理结构的要求，建立规范的董事会。已经建立董事会的企业，都要把忠实代表出资人利益作为根本宗旨，以发展战略、重大投融资和内部改革决策以及选聘、考核、激励总经理为重点，进行完善和规范。加快建立外部非执行董事制度，使其与内部执行董事共同发挥作用。还要加快企业内部改革步伐，进一步转换企业经营机制。

　　此外，建立健全现代产权制度，要推进电信企业股权多元化。要以产权制度改革为重点，通过规范上市、中外合资、互相参股等多种途径实现投资主体多元化，调整和优化产权结构。具备条件的电信企业积极引进战略投资者，吸引外资、民营等各类资本，发展混合所有制经济。没有上市的电信企业要加快重组上市步伐，已经上市的集团公司要通过各种途径积极促进二级企业上市，提高整体竞争实力。

　　三是保持市场引导与政府调控的有效统一。政府的作用应注重于制定能够提高市场效率的游戏规则，并在监管中调和上述矛盾。值得庆幸的是，信息产业部在今年所提出的“退后一步、站高一步”的监管原则，是对政府定位的深刻认识。改革不是简单地由计划经济变为市场经济，而是要达到市场引导与政府调控的有效统一。

　　只有这样，我们的电信业才有可持续发展的动力。电信业是典型的网络经济，即遵循规模经济、外部性和成本递减收益递增等规律。如果完全放开，引入市场机制，而政府调控又没有及时跟上的话，市场失灵问题就会显现。

　　电信业是典型的网络经济，遵循规模经济、外部性和成本递减收益递增等网络经济规律。这种产业特点决定了在任何产权制度下，电信业都不是自由进入、充分竞争的行业，而是一个适度管制和适度竞争并存的行业。因而必须通过改革，既保持市场主体的竞争性，又保持政府一定的宏观调控能力，共同创造有效、公平的市场竞争环境。

　　另外，加快建设组织上独立、运行上专业、责任主体明确的监管机构。按照现代监管体系的原则和理念，完善能源、环境、安全等领域的监管体系。应在电信产业成立专业化的监管机构，并制定完善的组织机构和职能。

　　最后，加强监管机构的组织能力建设。建立明确的激励、约束机制，透明、严格的工作程序，相应的信息支持系统，以及同公众有效沟通的渠道，提高监管部门的员工素质和组织能力。特别要改进价格监管的方式、手段和技术，通过激励性监管方式改进监管绩效。