庾志成(信息产业部电信研究院通信信息研究所移动通信研究室主任)：短信互通的问题一般来说，网间互联在技术上并不难实现，难就难在双方的经济利益如何分配，以及网间互联对双方的业务发展带来的影响上。目前我国在体制转轨期间，各种政策法规和市场游戏规则不尽完善，对监管机构授权不足，行政执法活动对违规行为难以有效监管。但不论如何，短信互通是必须要实现，因为这符合广大用户的利益，也符合整个行业健康发展的长远目标。

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　　肖荣美(信息产业部电信研究院政策研究所)：造成没能实现四网互通的原因主要是移动运营商出于对自身利益的考虑，此外，关于短信互通只是以文件形式下发，较之于法律规章，其效力层次较低，对企业缺乏强制性的约束力。四网短信互通是电信发展中不可或缺的部分，其带来的将是一种“多赢”的局面。因此，在运营商协商未果的情况下，行业主管部门应积极介入，督促相关运营商解决技术难题，协商网间结算，平衡各方利益，以尽快使短信互通取得突破性进展。

　　本报记者 余世琳

　　面对“拇指一族”的期待，四大运营商短信互通已是板上钉钉的事。信产部年前也定下今年3月底要实现固定网和移动网短消息互通，然而，时至今日，这一计划并未实现。既然，用户对短信互通的呼声十分高涨，而为什么实现固网和移动网短信互通会如此困难？何时才能实现固网与移动网短信互通？为此，记者邀请了信息产业部电信研究院通信信息研究所移动通信研究室主任庾志成和政策研究所的肖荣美两位专家，谈谈他们的看法。

　　记者：信息产业部147号文件明确提出，固定网和移动网必须严格依据有关规定实施短消息互联，并要求于2003年12月底之前进行固定网和移动网短消息业务互联试验，于2004年3月底之前实现全国范围内的短消息互联。但据了解，至今中国电信还只与中国移动签署备忘录。至于联通方面，短信互联没有取得任何进展。那么，运营商为何对监管部门的文件置若罔闻呢？

　　庾志成：我觉得，短信互联出现这种情况，可以从运营商和电信政策环境这两个方面来进行分析。

　　　移动运营商对短信互通态度不积极的原因主要有以下三个。

　　　第一，运营商之间的业务互通向来最容易产生纠纷。

　　　当前的短消息互联从大的方面来讲，也属于电信网间互联问题的一部分。电信网间互联有两层含义，一个是网络之间的物理连接，二是业务的有效互通。短消息互通问题属于业务互通范畴。而网间互联互通历来就是电信管制中的一个难点。不仅仅在我们国家，而且在世界各国都是电信运营商之间纠纷产生的多发区。

　　所以说，我国的运营商在短信互通这个问题上出现纠纷，是不奇怪的。

　　　当初，中移动和中联通就短信互通的问题曾展开了长达一年的马拉松式谈判，最后信息产业部下了最后通牒，才让双方在2002年春节前夕达成协议。

　　在那次谈判中，中联通的积极与中移动的消极形成鲜明的对比。道理其实很简单，因为中移动的用户数量远远多于中联通，两者短信互通之后，对中联通的短信业务大大有利。小灵通与手机的短信互通也一样，不同的只是中国联通的角色有了变化。

　　　我们说，网间互联的前提是存在不同的电信业务经营者，而电信运营者提供电信业务的最重要目标是实现自身利益最大化。

　　所以，我们必须从两个角度来看待网间互联的问题。

　　一是技术角度，即如何能够使不同的网络之间实现物理连接和有效互通。

　　二是经济角度，也就是必须要研究和考察不同的电信经营者之间互通所存在的经济问题，是否符合企业利益和国家利益。一般来说，网间互联在技术上并不难实现，难就难在双方的经济利益如何分配，以及网间互联对双方的业务发展带来的影响上。

　　　第二，移动运营商对小灵通一直存有异议。

　　　对于中国电信和中国网通来说，与移动网之间的短信互通，主要是小灵通用户与移动用户之间的短信互通。

　　　小灵通作为两家固网运营商新的业务增长点，近年来中国电信和中国网通一直在全国范围内发展小灵通业务，对中移动和中国联通的市场造成一定的影响。因此，中移动和中国联通始终对小灵通是持有异议的。让一直试图对小灵通进行打压的两家移动运营商提供业务支持，有一些难度也是可以理解的。

　　　第三，短信业务是两家移动运营商最重要的利润增长点。

　　　在两大移动通信运营商中，中国移动用户的短信发送量达1700亿条，中国联通的发送量为500亿条。

　　以中国移动为例，2003年，短信发送量达到935.1亿条，业务收入达到99亿元，占公司新业务收入的61%，占公司营业总收入的6.2%。与此同时，短信业务还继续保持着超过100%的增长率。这样的利润增长点，中国移动和中国联通自然不希望有外人来分一杯羹。

　　　此外，我国当前的政策环境也是造成这个问题的另一个重要原因。

　　　首先，我国处在体制转轨期间，各种政策法规和市场游戏规则不尽完善。我国的电信事业改革是边重组、边立法。到现在，我国的电信市场竞争已经发展到相当程度的今天，对电信行业进行管理的《电信法》还没有出台。

　　由于多个运营企业已经展开市场竞争，以往的管理规则适应不了新的市场形势，而新的管理体制和监管规则的完善需要一定的实践和时间。电信立法滞后，监管部门又不能直接对电信运营企业领导和责任人的违规行为进行组织、经济和行政上的干预，导致管制部门对目前电信网间互联的问题难以进行有效的规范和制约。

　　　其次，对监管机构授权不足，行政执法活动对违规行为难以有效监管。目前规范电信市场竞争的主要法律依据是《电信条例》，但是由于历史的局限，该条例对多个运营商市场竞争环境下的监管机构授权不到位、责权不相符，一些案件发生后，依法行政的权威性难以有效发挥。

　　在这样的市场竞争和政策环境下，短信互通出现问题，也就不难理解了。

　　肖荣美：这主要是移动运营商出于对自身利益的考虑。

　　小灵通的迅速扩展对移动和联通造成了一定的影响。当前，如果固网和移动网实现短信互通，对小灵通而言无疑是如虎添翼。如果说以前由于固网短信与移动短信不能互通而使一部分用户放弃了小灵通，那随着固网和移动网之间实现短信互通，这一障碍将不复存在，小灵通的竞争优势将更加明显。而这是移动和联通都不愿意看到的结果。因此，移动运营商消极对待短信互通也就不难理解了。

　　　另外，尽管信息产业部下文要求四网在今年3月底实现互通，但这只是对互通期限的一个原则性规定，并未对如何在技术上实现互通、如何结算、如何解决纠纷以及对阻碍互通的行为如何进行处罚等问题做出指导性规定，完全放手让竞争各方自行协商。

　　但从我国及世界上其他国家的实践经验看，没有主管部门的干预，短信互通是一项很难完成的任务。

　　此外，关于短信互通只是以文件形式下发，较之于法律规章，其效力层次较低，对企业缺乏强制性的约束力，这也是造成没能实现四网互通的原因之一。

　　记者：按说，互联互通对于运营商各方也能获得共赢，几乎所有的运营商网络都能从互联互通中得以升值。短消息互联也不例外，那么为何短消息互联这么难，为什么有的运营商会对此持消极甚至是抵制的态度？有人说，小灵通与手机短信互联无异于与虎谋皮，果真如此吗？

　　庾志成：短消息互联能够给运营商双方带来实惠，这是肯定的。电信经济是全程全网的经济，网络规模越大，经济效益越高。

　　但是，正如前面提到的，短信业务是两家移动运营商最重要的利润增长点，而且作为短信业务的主导运营商，中国移动和中国联通占有绝对的资源优势，移动运营商在没有绝对利益驱使的情况下必然不会积极推进小灵通与手机的短信互联。

　　在当前市场竞争不断加剧的情况下，运营商难免会有这样的想法。这也是可以理解的。尤其是，某些运营商在内部仅仅以市场份额为考核目标，达不到指标就换人，这就逼迫下级企业领导经营行为的短期化。而为竞争对手提供畅通的互联互通服务就意味着为竞争对手正多用户创造条件。这在一定程度上就增加了互联互通的难度。

　　肖荣美：从长期看，国家、企业和消费者三者的利益具有内在的一致性。实现四网短信互通，用户无疑是最大的受益者，与此同时，电信、网通、移动、联通四大运营商也会因短信市场这块蛋糕的增大而从中受益，整个电信产业的价值也可得到进一步的提升，这应该是一个皆大欢喜的事情。

　　之所以有部分运营商对短消息互通持消极甚至是抵制的态度，主要是因为互通所带来的各网络的增值幅度不一样。相对于“大网”(这里主要指移动和联通)，“小网”(主要指电信和网通)通过连接到“大网”，它的网络价值会得到巨大的提升，从连接中获得的相对价值远远大于大网。就会出现电信和网通借移动和联通的网络分享短信利润的情形，移动和联通当然不会积极支持这一举动。

　　另外，在短期内，企业作为一个基本的经济主体追逐的基本目标是企业利益最大化，这与消费者利益最大化存在矛盾。特别是移动和联通都是上市公司，其即期的行为决策更多的是服从于股东权益最大化目标，对消费者权益的保护就退到了次要的地位。

　　在短期内，小灵通与移动短信互联客观上将更有利于小灵通的发展，固网运营商将凭借小灵通短信分享到更多的利益，这会直接影响到移动运营商的利润收入。

　　因此，从这个角度说，移动和联通的确有为他人做嫁衣之实。但从长远看，实现固网和移动运营商之间的短信互联互通，将为短信发展拓展新的空间，使短信市场潜力得到进一步挖掘，各运营商都将分食到更大的“蛋糕”，就如同当初移动和联通短信互通给双方收入的增长做出巨大贡献一样，四网短信互通带来的将是一种“多赢”的局面。

　　记者：据了解，目前移动运营商抵制短信互联的理由之一是，小灵通的短消息技术还存在问题。技术的完美是相对而言，技术的完善是一个渐进的过程，况且这最终还是由市场来选择。据此，所谓的技术障碍的说法能站得住脚吗？

　　庾志成：我认为技术方面是没有问题的。一个例子，去年5月，在福建就实现过联通和电信小灵通之间短信互通的情况。2003年1月，福建联通和福建电信签订了一个关于联通手机和福建电信固话互通的合作备忘录，双方协定联通的所有手机可以和福建电信的固话短信(也就是家家E)互联互通，为期一年。但是，在福建电信提供的号段中，包含了一小部分小灵通。在开通之后，小灵通与联通手机之间的短信也可以顺利地收发。

　　而在此之后，福建联通迅速作出反应，关闭了与小灵通之间通道，并做出解释，说只有在总公司签署协议之后，才可以实现互通。所以，还是像前面说的，技术不是主要问题。

　　肖荣美：所谓技术障碍主要是指小灵通号码和移动的短信服务代码之间存在冲突，当手机向外地用户发送短信时如果输入以0开头的长途区号，就可能出现与部分移动本地服务代码“撞车”的情况，从而可能导致短信发送失败。但依照《点对点短消息网间互通总体技术要求第一部分固定网与移动网之间互通》和《点对点短消息网间互通协议要求》，固网已做好了网关升级和电路准备工作，固网与移动网短信互联工作的技术问题已基本解决。

　　　事实上，短信互通面临的主要难题不是在技术方面，而是在网间结算、管理等问题上。阻碍短信网间互通的最根本问题依然是利益分配不平衡问题，政府的立场是站在促进整个产业发展和力求消费者利益最大化上，但这与现存主导企业的短期目标(即期收入和利润最大化)相冲突。

　　　因此，企业出于经济利益的考虑，希望不实现或延缓实现短信互通，但又不愿背负不服从国家利益和社会利益的恶名，因而技术问题就成为一个很好的托词。

　　记者：据了解，目前移动运营商抵制短信互联的另一个理由是，固网运营商不能答应他们的要求，实行单边结算。无论收还是发短信，固网运营商都得付给移动方结算费用，这合理吗？

　　庾志成：其实，这是一个市场力的问题。对于市场力过于强大的公司，监管部门一定要进行严格的控制。

　　肖荣美：我个人觉得这不太合理，以前移动和联通短信互联实行的是“1毛钱五五分”的网间结算政策，发短信方付给接收方一半的结算费用。而现在固网与移动网短信互联却要求固网实行单边结算，无论收还是发短信都得向移动方支付结算费用，这具有明显的歧视性，有违互联互通的基本原则——非歧视。

　　记者：互联互通因其利益的不可兼容性，从来都是监管的重点和难点，那么在短信互联上，监管部门要不要介入，单靠运营商的谈判能解决问题吗？

　　庾志成：电信网间互联所涉及的技术、经济和法律问题非常复杂，要处理好这些关系，仅仅依靠企业自律，总会出现这样或那样的问题。所以，大多数情况都需要管制机构的介入。尤其是在我国当前电信市场转轨，很多政策和管制规定不健全的大形势下，如政府监管部门不介入的话，这个问题尤其难解决。可见，运营商的行为是需要行业监管机构来规范的。

　　实际上，即使在欧美等电信市场开放多年的国家，电信运营商之间网间互联也还需要管制机构的干预。

　　不论如何，短信互通是必须要实现，因为这符合广大用户的利益，也符合整个行业健康发展的长远目标。行业监管机构的职责就包括保证整个行业的健康发展和消费者的利益，希望监管部门要加大干预力度，尽快解决短信互通的问题。

　　肖荣美：从移动和联通短信互联的历史和两年来的实践看，单靠运营商之间的谈判难以解决问题。

　　当初中国移动与中国联通手机短信互通就经历了一个颇为艰难的过程，双方经历了长达一年的博弈与磋商，最后还是信息产业部出面才促成双方签订短信互联协议。

　　在我国当前的国情下，其实很多问题的解决在某种程度上都是取决于行业监管部门的推进力度。四网短信互通是整个电信互联互通问题的重要表现之一，是电信发展中不可或缺的部分，关系到整个产业全面协调发展，与消费者的利益密切相关。信息产业部作为行业监管部门，依照《电信条例》的规定有权对全国电信业实施监督管理，也有责任和义务积极推动固网和移动网短信互联。

　　因此，在运营商协商未果的情况下，行业主管部门应积极介入，督促相关运营商解决技术难题，协商网间结算，平衡各方利益，以尽快取得突破性进展。

　　同时，根据《电信条例》第五条的规定，“电信业务经营者应当为电信用户提供迅速、准确、安全、方便和价格合理的电信服务”，消费者是短信互通的最大受益者，运营商应充分考虑国家和用户的利益，积极配合，从而推进短信互通的实现。《通信信息报》