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电子政府生态探询 连接“孤岛”填补“黑洞”

http://www.sina.com.cn 2003年12月14日 10:16 互联网周刊

  电子政务的顺利推进与持续发展,需要包括政府、IT企业、社会大众在内的多种声音的积极参与,更需要由此逐渐培育出基于沟通和互动基础上的良好生态

  热点不断翻新,主题持续变换,电子政务几年来的发展给人的印象多少有点“无主题变奏”的感觉。但时至2003年底,于纷繁复杂中有一条主线在各地各级政府部门的实践中日渐明朗:以民为本、为民服务——资金供给型的技术系统建设行为,正在转变为需求驱动
型的制度创新行为。支撑这一点的,是每天都在从各个角落里管涌而出的无数个细碎事例:

  老百姓的参与意识正在增强,“建好了却没人用”的抱怨应该消失:为了解广大公众对政府网站服务的真实评价,“2003’中国国际电子政务技术与应用大会”组委会组织开展了“最佳社会公众服务政府网站调查活动”,调查历时两个月,居然有高达50万人次参与了这一投票;11月北京市督查考核办主办的“群众评价政府部门”活动拉开序幕,自活动开始以来,从最初的参与人次仅为数百,到12月3日参与人次突破10万。

  参与渠道较以前更为畅通,“市长信箱”终于被激活。日前广州市民与市长之间有了网上沟通直通车,市民只要在“市长电子信箱”一栏中注册一个用户名,就可以把自己的建议和意见直接告诉市长了。2003年8月9日下午16:22,芜湖市沈卫国市长在其政府网站“市民心声”论坛上写道:“我每周都上来看一两次,获得很多信息,感到很有帮助。谢谢大家……”。小小的电子信箱已经成为实实在在的芜湖市的民心工程。

  互动机制得到了培育。建设之前“问政于民”:西安市针对市委、市政府机关的搬迁问题,专门在政府网站公布调查问卷,就是否搬迁、迁往何处等问题,征询广大市民意见,旨在以此取得群众支持和理解,提高搬迁效益。初步建成后接受市民评价并积极响应:在“首都之窗”的“给政府打分活动”中,市规委在网站上增设了意见栏,卫生部门也设置了群众监督投诉电话。从明年开始,“首都之窗”将研制一套专业的网上信息反馈系统,对市民的建议进行征集。把事后监督变为事中监督:在北京怀柔区,事项办理完毕后,申办人马上可以通过类似于银行密码器的小键盘输入“满意、不满意、基本满意”给政府办事人员打分,政府监察部门可及时地了解“全程办事代理制”推行的质量和效果。

  用则活,不用则死,用户的评价才是最终标准。随着当前电子政务的建设有了一定基础,并逐步开始对外服务,社会大众开始作为一支重要的力量显现出来,他们的意见和建议对于电子政务在今后的走向应可起到更为关键的作用。其实,政府、IT企业、社会大众,看上去是简单而又直接的“需求方、供应方和使用方”三种角色之间的链条,但实际上电子政务的复杂性,使得三者几乎同时又都在担当着这三种角色。在这里,重要的不是谁强谁弱,而是三者之间最后能否形成一种良性的经济与社会生态,能否为电子政务的持续发展营造出一个良好的环境与氛围。植树造林成败的标准不在于挖了多少坑,而在于树苗在那个小环境下的“成活率”,电子政务同样如此。

  徐冠华:科技部部长

  我们在注意技术研发的同时,必须大力推进互联网的普及和应用,实现以信息化带动工业化的发展目标,需要大力发展电子商务、电子政务以及其他信息服务。当前,我国正在制定国家科技中长期发展规划,信息服务业作为一个非常重要的领域已经纳入其中。在信息技术迅猛发展的今天,只要我们认清方向,开拓进取,踏实肯干,依靠政府、企业、行业组织和全社会的共同努力,我们将成为数字世界大家庭中的一个举足轻重的成员。

   曲维枝:国务院信息化工作办公室常务副主任

  信息技术在国民经济和社会各个领域得到了比较广泛的应用。金税工程已经覆盖了80%的纳税企业。电子货币和金融电子化发展的步伐明显加快,已经实现了各类银行卡在100个大中城市跨行联网通用,四大商业银行在本系统的300多个城市实现了银行卡联网运行和跨地区使用。电子政务建设得到大力推动,特别是在许多城市开展了网上联合审批、网上招标、政府采购、市民综合服务窗口、网上教育培训、网上社会保障、市长邮箱等等,对公众的服务信息系统越来越多,深受企业和居民的欢迎。电子政务建设不仅增强了政府的经济调节、市场监管的能力,提高了政府的工作效率。而且还大大提高了政府社会管理和公共服务的能力,提高了政府工作的透明度,促进了政府职能的转变。

  杨学山:国务院信息化工作办公室副主任 政策规划司司长

  国务院组织了上百位专家对国家电子政务进行研究,形成一套电子政务发展战略框架,电子政务已经被列为中国信息化建设的重点任务。中国的电子政务最终要走外包、托管模式,一定要从需求出发,充分利用现有线路和网络资源,避免重复建设,只要走对了路就可以在三至五年内达到国际先进水平。

  俞正声:湖北省省委书记

  要建成一个好的电子政务我们需要付出艰苦的劳动。距离在哪呢?首先是需要建立大量的实用信息系统,需要开发大量的应用软件。政务宽带网络不是用做演示的, 而是为老百姓服务的。电子政务建设非常重要,有利于群众和企业办事方便;有利于政务公开,便于群众监督,防治腐败;有利于提高政府工作效率;有利于节约开支。 湖北要改善经济发展环境,必须加快电子政务建设步伐,这是以硬措施改善软环境。 电子政务建设的好坏最终要由用户来评判。

  吕祖善:浙江省省长

  千万不要把信息化当摆设,实际应用才是重中之重。硬件设备好不好与信息化搞得如何不是一回事,现在的问题不是设备不够,应用不足才是致命伤。部分政府网站都2003年下半年了还挂着2002年的内容。信息化建设要讲求实效,千万不能只做一个信息化的门面,我们要经常把硬件投入和实际的应用效果比较,才能看到自己花的钱是不是值。

  开放软件标准已成焦点

  Sun公司软件系统部拓展经理 张靖

  很多政府部门的电子政务建设已经跨越了简单的网上露脸,而是开始逐步真正地应用电子手段为大家展开网上办公、网上审批、公文流转等电子服务。事实上,发展电子政务的目的就是使公众与商业机构能够很容易地登陆到政府机构的网站上进行在线沟通和联络;而政府亦可通过网络快速、有效、安全地发布、添加各种服务。但越来越不容忽视的信息孤岛问题却对这一切造成了障碍。

  我认为,导致产生这些“信息孤岛”的主要原因,就是缺乏电子政务开放的标准。目前,跨部门、跨地区对同一格式的数据互联共享,系统兼容操作的需求已十分迫切,开放标准已成为电子政务建设的焦点。

  电子政务建设面对众多的硬件商、系统集成商、数据库厂商和应用软件商,应要求全面的开放性和普遍的兼容性,这主要体现在对异构平台的适应方面。从应用角度看,开放性表现为使用开放源码的解决方案,以规避可能的安全后门;同时不同政府部门相互间的信息,以及政府内部各部门与企业、社会公众之间的信息按预定规则开放,使用统一的数据格式存储共享,如现在大家公认的XML语言;兼容性,表现在新建的电子政务系统应该能够对原有系统向下兼容,对不同的操作系统平台跨平台兼容。

  新模式的呼声:项目管理+合作

  D-Link电子政务事业部销售总监 王卫华

  电子政务涉及到IT行业的方方面面,软件、应用平台、硬件、解决方案的相互配合是电子政务能否成功的关键。而电子政务整个体系又是由不同厂商提供的产品组成,因此如何协调各方面的关系就成了重中之重。为此,D-Link认为电子政务信息系统的设计单位必须是第三方,因为只有这样才能真正做到客观、公正地进行方案设计,避免受产品厂商和集成商的误导。许多信息系统建设早在方案设计的环节就已经出了大问题,走错了方向,这样后面的工程施工做的再好,也无法使项目建设达到应有的水平,进而浪费了大量人力和资金,这些教训必须认真吸取。

  一些电子政务解决方案提供商在提供服务时,为迎合客户心理,较少考证政府需求基础的合理性,而更多是基于既有体制流程,实施所谓的电子化,甚至直接复制以前的方案,从而造成目前的电子政务项目总是达不到预期效果。从理论上说,电子实现使得政府的纵向管理能力通过虚拟的扁平化管理结构得以“无限”放大,这种巨大的驱动力将促使政务本身的标准化形成,以应对电子化的基本前提要求;同时有效率的规模运作也使得标准化成为可能和必然。从技术层面看,当前我国的电子政务还没有出台统一的实施标准,跨职能、跨地域的电子政务实施在技术上存在相当难度。建立相应标准将成为中国电子政务的当务之急。

  我们认为,在对大环境的认识下,服务商必须要做好以下提高。首先是要注重打造自己的咨询能力,不断深入了解当地政府需求和行政特点;其次要积累自己的技术服务力量,在标准化的基础上开发自有品牌的应用软件;再次要强化企业现代管理,保证有一支稳定的人员服务队伍;同时也要在运营、外包的方向上进行持续的努力。只有这样,陷于困境中的电子政务服务商才能顺利突围。这也就是“项目管理+合作”的崭新电子政务开发模式。即强调企业在开发电子政务项目时,要有效协调各方资源,强化自身项目管理能力,同时进行多领域多厂商的紧密合作,以切实满足用户各种需求为目标,提供完善的产品和服务。现在电子政务建设的服务商越来越向一个大服务联盟体系发展,也就是说,以大型的具有一定市场和渠道体系的IT厂商作为总承包商,对项目负责。其他供应商则以分包商的角色出现,这些分包商相对来说只在某一个或某几个领域较有专业优势,而且规模并不一定很大。

  “孤岛”之外还有“黑洞”

  联想集团助理总裁、政府与公共服务事业部总经理 蓝烨

  电子政务建设热潮刚刚走过一年多,困扰政府信息化的问题就已层出不穷,而种种问题归纳起来,其实主要是“黑洞”和“孤岛”两大问题。

  “孤岛”问题业界讨论得比较多,也已经引起了政府部门的高度重视,但治理效果却不佳。往往是一些部门耗费了大量投资,以消除已存在的孤岛,而另外一些部门却以更快的速度建造了更多新的孤岛。其实,孤岛问题的形成主要源自孤立封闭的系统架构:这一方面致使信息资源不能共享,数据格式不统一,数据在不同系统中重复存在、互相不一致;另一方面,也致使本该协同一致的完整业务过程被人为分割和打碎,在每个孤立的系统中存在一部分,孤立的业务环节之间无法协调联动,不能实现跨系统协作。

  而危害十分巨大的“黑洞”问题还没有受到足够重视。一方面,政府业务需求纷繁复杂、不同部门各不相同,从而导致应用系统即使有80%的共性,也会因为20%的个性而需要在各个部门反复重新建设,造成所谓的“空间黑洞”;另一方面,中国政府快速变化的需求和IT技术的飞速发展,更导致随着时间的推移,应用系统必须反复修改、甚至推翻重建,却永远也追赶不上业务需求的变化和技术的发展,不断地信息化投入却始终无法完全满足当前的业务要求,这就是所谓的“时间黑洞”。

  联想认为两大问题的根本解决之道是—走平台之路,构建“关联应用支撑平台”。具体来说,就是通过“适需求变”的快速应用构建平台,解决黑洞问题的同时避免建造新的孤岛;通过“随意关联”的可靠应用集成平台,消除已存在的孤岛。

  系统稳定性才是最大威胁

  曙光信息产业(北京)有限公司总裁历军

  国内外电子政务建设的实践证明,电子政务建设必须有标准化的支持,尤其要发挥标准化的导向作用,以确保其技术上的协调一致和整体效能的实现,消除“信息孤岛”。企业在标准化中扮演着重要的角色,是技术标准的提出者和执行者。而政府作为电子政务的用户和监管方,除了要增强标准化的意识,而且要做好标准化的审批和监督工作。

  提起电子政务,很多人都会想到信息安全。但从某种意义上说,系统的稳定性才是在更大程度上对网络信息安全的巨大威胁。随着国家政务信息化进程的不断加快,今后的政府部门将会变成一个很大的“机房”,数百上千的计算机设备日夜不停的运作,在这种情况下,系统的稳定性自然不可忽视。

  在构建电子政务的过程中,有些政府部门对于自己的政务领域认识不够清晰,对自己的应用需求认识有一定的片面性,但仍匆匆上马,结果造成了很多“信息孤岛”和资源的浪费。所以,政府部门在进行信息化建设时,必须引入成本核算,注重效益,才能真正建设一个高效简约的电子政务体系。

  第三种声音,第一位价值

  《互联网周刊》作为电子政务领域最权威、最新锐的媒体,一直在通过杂志内容以及举办展览会、论坛等形式促进电子政务的各方进行交流、沟通、对话,但任何政企对话其实都是不完整的,说到底,老百姓(第三种声音)才是最重要的意见方,才是第一位的电子政务评价方。这是因为,电子政务不仅是政府部门一蹴而就的信息系统建设,它还需要在建成后吸纳各方意见而不断改进;它也不仅是短时间内的政府业务流程调整,它更是开辟了一个长久的新业务模式,它必然需要具备长远的发展动力机制。如果社会大众的声音缺失,那就失去了最终的价值导向和最终的评价体系,就算建成十个互联网也于事无补。

  危机时刻最能体现政府和百姓之间的关系。非典期间,杭州市委书记出现在隔离区的“在水一方BBS”上,解释政府措施、问寒问暖,一时间成为当时最高级别实名上网的网民,这个网民也真正起到了缓解压力、双向沟通的作用,市委书记无意中成了推广电子政务理念的最好范例。

  然而市委书记不可能一天到晚都挂在网上。这种“非常沟通”毕竟是非制度化的。如果纳入常规,情况将会复杂得多。紧急时刻是考验,常规时刻是更大的考验,作为老百姓而言,他们希望的是任何平常时刻上政务网都能感受到杭州市委书记般的温暖。对于政府来说是吸纳,对老百姓来说是参与。两者之间在电子政务领域如何达成良好的互动机制,关系至大。要实现高效的参与,就必须要具备畅通的渠道,需要把分散的意见组织起来,需要在各个环节上体现出“Of the people、by the people、for the people”式的为民服务的精神。我刊承办的“2003上海中国国际电子政务技术与应用大会”组委会,今年在网上开设了“优秀社会服务政府网站”的调查,网民的参与之热烈远远超出我们的预期,可见参与意识不必担心,他们更希望的是集中化的表达方式。“群众利益无小事,但群众利益却发生在任何要发生的时刻”,参与机制的培育该从哪里入手?

  建设之前,“问政于民”

  电子政务以前都是政府和IT企业的事。有些政府网站在前期初步建成后,往往是想当然的放一些政策法规、组织机构名单到网上,更新很慢,体现不出亲合力,更体现不出服务意识,这样的结果是老百姓一年到头也难得用上几次。从一开始,如果老百姓参与不进来,电子政务就预示着难免出现“吃力不讨好”的结局。1999年在“政府上网工程”中涌现的许多政府网站,现在很多都“奄奄一息”了,原因就是这些网站缺少了老百姓的参与,老百姓用不起来,也没办法用。

  西安市针对市委、市政府机关的搬迁问题,专门在政府网站公布调查问卷,就是否搬迁、迁往何处等问题,征询广大市民意见。旨在以此取得群众支持和理解,促进搬迁合理性,提高搬迁效益。西安市这种“问政于民”的理念,就有很多独到之处:

  电子政务是一个动态的过程。静态的东西只能说是电子化,而不是电子政务。对政府搬迁这样的事情,本来可以出一个网上的通告也就足矣。但是与其事后再让百姓议论纷纷,还不如之初就设立渠道让百姓参与起来,百姓的意见一旦有机会被听到、被吸纳,问题也就在讨论中得到了深化、展开。

  其实纵观一下,凡是“问政于民”的政府,也必是高效、廉洁、自律的政府。另外“问政于民”也有深刻的背景,由于经济一体化使得地方政府间的竞争更加激烈,如果一个政府的服务环境不好,资金、技术、人才都会向更有利的地区转移,因此电子政务也成为了争夺资源的一种手段。如果不善于做好社会大众的服务,地方政府就会在这场竞争中落败。

  吸纳百姓的意见有很多种方法,人大代表、座谈会、社会调查、设立信息亭、开听证会……而互联网技术带来的电子政务的作用,就是能够将这些方法都贯通起来,并且直达最末端的神经末梢,在信息媒介的历史上,从来没有过这样的一种工具使得政务互动唾手可得,既如此,就不能再使用传统的方法,“先造一堵墙,再告诉百姓如何绕道走了。”

  建设之后,百姓用不用?

  11月10日,北京市政府督察办“群众评价政府工作部门”活动在政府网站“首都之窗”上推出,北京市政府所属的60个职能部门都被放到了网上,接受公众对他们的满意度评价。这场规模宏大的调查开创了中国政治史上的一个民意时代的崭新开始。

  然而调查发现,有很多的政府机构,甚至连它是干什么的,许多市民都不太清楚。有的电子政务的网站根本就没很好的梳理,老百姓想要利用它具体做什么事十分困难。

  和众多IT企业的着眼点恰恰相反—企业花了很多大力气,做电子政务的方案、软件、设计;而政府部门下了决心来投资建设—但是到头来有的只是当做了改善办公条件的手段,以至于在百姓那一端,认知度和满意度都是“零”。

  电子政务建设之后,是否被老百姓真正用起来,是否落在实处,是比软硬件建设更为严格的考核指标。这里关键就在于互动的功能。比如“市长信箱”,几乎所有政府网站都开设了,但是回不回信、是不是自动回复、能不能解决问题,如何反馈和公示,这些才是落在实处的标准。

  广州市副市长说得好,“打造阳光政府就是要打开天窗,引进阳光,让群众看得见,摸得着。”为此,广州市政府开设了政府信息“申请公开”栏目,公众轻点鼠标就可向有关方面申请公开政府信息。为了让老百姓用,除了互联网,还应该有电话、传真、书信等各种渠道,应该统一纳入电子政务的范畴。电子政务不仅是手段、工具、信息,还应是流程、制度、决策,只有这样,才能使电子政务整盘棋皆活,否则从长远看,没有效果的东西就只能消亡。

  弥合需求热点的错位

  用则活,不用则死。

  要问百姓用不用,首先要摆正以谁为主的问题。比如电子政务建设中,常说基础数据库薄弱,可是老百姓不管你数据库,他也根本不应该听到数据库这个词,而只关心东西能不能查到,适不适用。如果官说官话,民说民话,电子政务就会失去意义。

  其次要熟悉百姓的思路。政府部门的思路容易演变为从上到下,遇到事情先管起来再说,管理意识强而服务意识弱,而老百姓的思路则相反,他们首先关注的其实多是具体到芝麻粒的小事,水电费、蔬菜价格、房改、公务员考试、政策、法律援助、就业升学……。因此电子政务的思路,从流程、规划,到页面、布局,都不能是满眼的机构、公告、活动,要关心老百姓关心的事,用不用的问题自然就水到渠成了。

  第三,电子政务的角色应该摆正,了解自己最适合做的、能达到最大效益的事情,毕竟,计算机只是一种形式逻辑的处理工具,它能够应付形式化、格式化的处理。比如解释政府办事的流程,可以节省大量的时间,让老百姓少跑些路,但是如果硬要它处理一些模糊的、有弹性的业务却是很困难的。

  但话说回来,老百姓的需求又是分散的,无组织的,有的时候是BBS上说两句,有的时候是出租车上发点牢骚。怎么反映、怎么收集百姓的意见是个课题。拿社区来说,百姓生活于其中,一般也有居民委员会,有的还有网站。然而往往是一些自发的社区网站办得很红火,原因也很简单,上面几乎都是琐碎的、具体的老百姓需求热点,不讲官话、不讲套话、直入主题,凡此种种,都是电子政务需要学会的东西,如果绕开这些,难免会像当年的OA、MIS一样,炒得很火,但是无法取得更大的成功。

  电子政务的最大特色就在于不止是政府机构内部改进范畴,而直接涉及政府与社会的交往关系。互联网创造了政府与居民、政府与企业全新的联系方式。至于如何把握需求,政府应该像互联网服务商做内容服务一样,而作为每天和老百姓打交道的“电子政务ICP”,政府显然只要肯做,必有所为。

  倡导应用本位、服务本位

  在北京、上海、广州这样的大都市,社会大众开放程度较高,改善服务的呼声也比较大,为了本城市的发展,为了迎接国际化的挑战,这些城市一般会更积极地推进电子政务。而其它地方政府的电子政务,则更需要创新的推动。

  上海目前在推动“城市网格”的构想,把整个上海,看作一个大的计算平台,通过网格技术,推进信息资源的整合、共享,建立跨部门的信息共享和利用机制。而北京则提出了未来五年电子政务建设目标,2004年全面实现以网络为基础的政务公开,2005年使网上办公成为公众和企业办事的重要手段,2008年初步实现政府全天候为公众和企业提供服务,80%需到政府办理的事项可以通过网络交互办理。

  看上去热热闹闹,但对老百姓来说,更实际的是从政府网站组织的“人才直通车”、证照的办理、手续的简化上体会到电子政务带来的实实在在的好处。说到底,电子政务要回归应用本位、服务本位,在整个“政企对话”的过程中,老百姓作为第三方,始终站在了这样一个检测电子政务成败与否的位置上。

  领跑2003 申领驾照的故事

  美国有一个州,想改进人们申请驾驶执照时的挫折感。因为每隔三、五年,人们就要排队更换新驾照,要照像、填表、排队很长。州管理部门就设计了一个减少排队长度的方案,但这时有人提出“我们是否听一下排队人的意见”,于是,在方案实施前,他们真做了一次认真的调查,结果令他们十分惊奇,原来排队的人最关心的不是队伍长,而是有无好的照片。因为每五年才排一次队,而驾照上的照片却要经常地看。于是他们把改进的方向放到提高照片的质量上,结果排队的人非常高兴。这就是按照用户的价值观来行事,重要的是要测量朝着用户的目标前进了多少,而不是我们做了多少工作,完成了多少工作量。

  美国前副总统戈尔,在2002年6月上海的一次电子政务研讨会上讲了一个有趣的故事,说的是美国某个州如何改进申领驾照程序。以此来说明政府为用户服务不能想当然,以自己的感觉代替用户的需求。

  评价电子政务应用效果的标准同样如此,投资规模、网络设施、系统软件应用等等硬指标,充其量只能体现一个地方办公自动化或者政务自动化的水平。何况中国地域辽阔,东西部发展不平衡,城乡的信息化基础差距很大,既无法用统一的模式去建设电子政务,也不能用同样的硬指标去衡量电子政务的发展水平。其实,电子政务真正的效益来自于电子政务对社会服务的效果,来自于老百姓和用户的满意程度。

  南海作为经济发达地区的代表,既是典型也是特例。或许很多城市难以做到像南海那样“村村通光纤”,但这仅仅是经济上的差距。也有许多与南海经济基础相当的地区,网络、机房、服务器建成之后都成了一流的摆设。南海的成功在于把信息化深植入民众的自觉意识中。

  经济开发区是自觉推进电子政务的一个群体,其动力就是他们自己。因为开发区的一些经费是需要自筹的,只有招商工作做好了,企业多了,税收增加,日子才好过。在这种机制下,通过电子政务来改善为企业的服务是再自然不过的事情。

  衡量北京、上海、广州这样的大城市的电子政务建设水准,仅仅是政府门户网站、信息化水平就不够了。人们更加关注的是深层次的服务,像北京怀柔区的电子政务监管,广州的社区服务都已经把电子政务细化到了老百姓的日常生活和工作当中。

  经济欠发达地区的首要任务是推动城市开放、发展,门户网站作为对外宣传的窗口起着重要的作用,也是电子政务建设的重点。山东聊城“用修县级路的钱建国道”的方式打造电子政务,首先是一种务实的态度,其“江北水城”的品牌概念进一步推动了当地的开放。芜湖政府网的“市民心声”虽然只能算是“市长热线”类型的网络版本而已,但它已经成为芜湖百姓信任电子政务的突破口。这更说明了,电子政务的效果不在于设备是不是最好,技术是不是最优,投资是不是最多—关键在于能不能为老百姓办实事。

  不论是广州“我的六榕社区”还是北京的电子政务监控,或许这些案例看起来都不如国家“金字号”工程那样引人注目。但正是这样的小事一天天积累,汇聚成的洪流才将电子政务的神秘面孔还原。以群众需要为中心、百姓关注为重点的电子政务正在成为中国电子政务建设的主流,从这个角度来看,我们希望这样的小事件越来越多。(互联网周刊)


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