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开征生态建设税的基本思路


http://www.sina.com.cn 2005年05月27日 09:34 中国经济时报

  -韩凤芹

  生态建设税应作为中央税

  征收生态建设税更多的是用来维护宏观生态系统,因为宏观生态系统的破坏一般都是跨地区、大规模和综合性的。从生态的角度看,我国生态建设的重点在大江、大河的中上游
地区以及西北荒漠地区。这些地区经济基础薄弱,资金短缺。与东部发达地区相比,西部地区属于提供环境资源的生产者,如果用价格来衡量的话,东部地区更愿意支付较高的价格来享受环境资源。所以这种跨区域的环境治理的主体在于中央政府。基于此,生态建设税应作为中央税。

  生态建设税可专门用于

  西部生态建设

  从资金的使用上看,生态建设税作为一个专门税种,可以将其收入作为专用基金,严格实行列收列支、专款专用于西部的生态环境。事实上,这种专门用于生态建设的投资会比通常意义的一般转移支付效果更好。生态建设税专门用于西部的依据在于:

  1、作为发展中大国,我国生态资源的分布具有较强的地域性,即主要的生态资源分布于西部。如大江大河的源头都在青藏高原上。从多年来国家环保局用于生态环境的支出情况看,在没有专款专用的约束下,也只有10%左右的资金用于东部,约50%-60%左右的资金用于西部。这主要是因为当前我国生态建设的重点是天然林保护,重中之重是长江、黄河的天然林保护、“三北”防护林建设和防沙治沙工程,而这些主要分布于西部地区。

  2、西部地区生态环境的恶化与东部地区的快速发展有直接关系。

  从我国区域发展的历史看,国家“七五”计划明确规定,中西部地区重点发展能源、原材料工业,有重点地开发矿产资源。在这一区域发展战略和政策的指导下,西部地区的工业发展,实际上走上了以资源开发为主的发展道路,大规模的资源开发一方面为东部沿海地区的快速发展提供了廉价的能源、原材料支撑(多年以来受计划经济体制的影响,我国的价格扭曲程度非常严重,较为明显的表现是工农业的价格剪刀差和轻重工业间的价格管制。以轻重工业为例,一方面能源、原材料和基础产业新产品价格被负向扭曲,而加工工业被正向扭曲,而从轻重工业的地区分布看,西部的国有企业大都属于资源主导型或资源开发与加工混合型为主导,而东部沿海地区的工业结构则属于加工型或加工主导型。这也就是说,在非统一的市场条件下,由于政府对资源型产品价格的行政管制,使得西部地区企业的利润被转移到了东部地区),为东部地区的快速发展提供了资源保证;另一方面,西部所得到的是资源型产品的利润外流和生态环境日益恶化,使有些地区已经成为生态极度贫困区域。通过历史的分析,西部地区的生态环境建设应是一个全国范围内所有人都应关注的大问题,环境的保护和治理同样需要所有人的共同努力。

  3、生态资源的正负外部性要求所有受益人都应缴税详见4月19日《中国经济时报》第5版。

  4、从世界范围看,发达国家对发展中国家的环境保护和治理也应尽其应有的责任已取得共识,如里约热内卢环境与发展大会规定工业发达国家每年应拿出占GNP0.7%的资金用于帮助发展中国家治理环境,虽然至今尚未真正落实,但是这也应引起同属于一个主权国家内的发达地区的关注。也就是说生态环境是我们未来生存和发展所共同依赖的,各个地区特别是发达地区都有责任来进行生态环境的建设。

  征收生态建设税的两种方案设计

  从理论上说,生态税由多个税目和税种组合而成。依据谁污染谁付费的原则,确立了环境保护税系列;而根据谁受益谁付费的原则,征收的是生态建设税,它的征收对象是所有享受生态环境的企业和个人,从这个意义上讲,它也应被称为资源使用(或消费)税。所征收的税收收入主要用于生态环境的建设,更多地用于治理当前所存在的存量污染问题。

  由于生态环境保护具有正外部性,每个人都是受益人,所以其征收对象应较为广泛,税率可以较低。从某种意义上说,人们会认为这种普遍征收的原则不利于限制厂商和个人对环境的污染,但事实上,生态税应是多个税种的集合体,其目的是有所不同、各有侧重。征收生态建设税的具体方案设计:

  方案一:新设一个税种,称之为生态建设税。其征收形式可以对所有从事生产经营行为缴纳流转税的企业按一定比例(3%)来征收,即类似城建税或教育费附加的形式。此方法的优点在于税源较为稳定,征收简便。据统计,2002年流转税的税收征收总量为9674亿元,按3%的税率征收,一年的生态建设税收总量就能达到近300亿元。

  方案二:对现有税种的改进。其重点在于消费税和资源税的改革,将二者合并为资源使用(或消费)税,扩大征收范围,提高税率。具体包括两个方面:

  1、扩大消费税的征收范围,提高消费税税率。对一切自然资源的消费和污染生态环境的消费都应征税。当前的消费税应对使用汽油、电、气等产品的消费者征收一定比例(如5%)税收,这可以附加在这种产品的价格上,便于征收。

  2、提高资源税制的法律层次,扩大资源税征收范围,不仅限于对矿产品和盐征税,应该对一切自然资源的开发利用征税,如将具有重大生态价值的水、草原、森林、地热等资源的开采利用纳入资源税征收范围,对稀缺的、不可替代的、不可再生或再生成本高的资源则课以重税。

  3、将城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税也纳入资源消费税的税收体系内。

  生态建设税的设计在整体税制改革框架下,以不增加纳税人的负担为前提,在这一条件下,适当调整税制的结构,使之更符合经济可持续发展的宏观环境的要求。当前正在酝酿的税制改革,如增值税的转型和企业所得税的合并问题,可以借这一大好时机,增加生态资源保护的因素,并新开征税种,以新的发展观为指导,使我国的税制结构也逐渐适应向人与自然和谐发展转变。

  (作者单位:财政部财政科学研究所)



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