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国外频率政策动态对我国3G频率规划的启示

http://www.sina.com.cn  2006年03月06日 16:30  通信世界

  李俭伟

  出于优化市场竞争、提高频率使用效率及加速3G发展等目的,近两年来部分东亚/东南亚国家对原来的移动通信频率政策做出了一定调整。文章重点介绍了日本、新加坡与印度尼西亚三个国家的相关新动态,并探讨了其能够带给国内移动通信频率管制的启示作用。

  一、影响移动通信频率政策的主要因素

  影响移动通信频率规划与发放的因素不仅是复杂多样的,而且这些因素间往往存在相辅相成的关系,除了国家安全等国家层面的影响因素外,技术、管制与市场则是电信行业层面上影响移动通信频率政策的主要因素。

  (一)技术因素

  影响移动通信频率政策的技术因素主要包括国际技术发展方向及趋势、频率间相互干扰等。国际主流的移动通信制式通常定义了对应的商用频带,各国政府根据这些商用频率建议发放商用牌照,不仅有助于运营商国际漫游业务的开展,也有利于本国相关资源更好的融入国际产业链并降低发展成本和风险。例如,根据ITU对IMT2000频段的划分,除部分国家与地区外,WCDMA主要运行在1920~1980MHz/2110~2170MHz的IMT2000核心频段上,这是GSM阵营希望加强在3G时代全球漫游能力的结果,然而在美国,由于IMT-2000核心频率大部分已经被占用,美国至今没有发放3G牌照,包括Cingular等往WCDMA演进的原TDMA/GSM运营商都不得不基于原2G频段商用WCDMA,这在一定程度上影响了WCDMA在美国的部署进程,AT&T Wireless和Cingular还在2003年商用2.75G的EDGE以跟CDMA2000阵营相抗衡。除了国际技术发展方向及趋势外,频率资源现状及干扰问题也需要考虑,例如国内3G外场测试表明TDD和FDD频段临界的1920MHz会存在明显的相互干扰,这类问题就需要在3G牌照设计与发放时加以考虑。

  (二)管制因素

  由于频率是经营移动业务的基础,通过控制牌照发放数量与赋予牌照持有者不同数量的频率资源,一直以来就是各国电信管制机构优化市场竞争并提升资源使用效率的有效手段,而各国的电信管制思路与政策无疑将成为影响牌照规划跟决策的重要因素。对于采取自由市场化政策的政府/管制机构,其往往采取拍卖形式发放数量较多的频率牌照,而且对牌照转售等行为限制较少,以通过市场手段优化频率资源的使用效率。对于采取较严管制思路与政策的政府/管制机构,其发放频率牌照的数量一般比较保守,以控制市场竞争者的数量,牌照发放形式则往往是“选秀”与拍卖相结合,而且对牌照转售行为控制较严。

  (三)市场因素

  经历了2000~2002年时的泡沫与衰退期后,目前全球电信业已全面复苏,电信全球化的步伐在重新加速,国际上已基本不存在完全封闭的电信市场,而且各国电信运营市场都不同程度地走向了市场化发展的道路。因此,尽管各国对电信业的管制程度差异仍较大,但市场发展及需求仍都是政府/管制机构发放频率牌照时需要考虑的重要因素。在国内,除了等待TD-SCDMA标准成熟外,政府对国内3G需求的疑虑也是3G牌照发放一再推迟的重要原因。

  整体上看,移动通信频率牌照的规划与决策是一项巨大而充满挑战的系统工程。

  二、东亚/东南亚主要国家移动通信频率政策新动态

  虽然东亚/东南亚各国在经济水平、电信管制及电信市场发育等存在较大差异,但通过把这些国家划分为若干类别并从中选择出典型国家,仍能够起到以点带面的作用,其中:日本是目前3G全球领先的电信强国,香港与新加坡不仅在文化上与中国比较接近,在电信管制上则一直奉行较为市场化的政策,而印度尼西亚人均GDP跟中国处于同一水平,移动电话普及率低于中国,却早在2003年就发放了3G频率牌照,其发展实践对中国也有一定启示意义。

  (一)日本

  日本的无线/移动通信市场是典型的创新驱动型市场,新技术与新应用往往能够领先于全球其它国家被投入市场。从技术制式格局看,日本是除美国外无线/移动制式最为多样化的国家,2G制式上有CDMA One与日本自有制式PDC,3G制式有WCDMA(DoCoMo跟Vodafone K.K.两家运营商采用的版本也不一样)与CDMA2000,除这两代真正的移动电话制式外,还有PHS、WiFi、DMB-S(卫星多媒体广播,用于手机电视服务)等。无线/移动通信技术制式的复杂性无疑增加了频率规划与管理的难度。

  日本移动通信市场正处于从2G快速向3G过渡的阶段,目前日本已成为全球3G用户数最多的国家,其3G用户已经占了全部移动电话用户的近50%。从市场格局来看,DoCoMo一直保持比较稳固的市场领导者地位,多年来市场占有率保持在55%左右,但近年来KDDI依靠在3G业务方面的快速发展,市场占有率从2002年底时的23.5%上升到2005年底的27%,而Vodafone K.K.的市场占有率则从2002年底时的21.5%下降到2005年底的18%。多年来日本政府电信管制思路经历了从封闭到逐步开放的阶段,2004年日本政府决定引入新的移动运营商并在2006年实施号码可携带。管制思路与市场竞争的变化都对移动通信频率政策产生了不同程度的影响。

  由于要引入新移动运营商的政策,日本政府已决定增发新的频率牌照并适时调整原有的频率分配,而近期内的频率规划焦点则放在1.7GHz FDD和2GHz TDD空闲频率的分配上。在1.7GHz 的FDD频段上,日本有全国性的15MHz空闲资源,政府已决定将其分配给新运营商,而且最多是发放给两家运营商;区域性的空闲频率资源则最多有20MHz,政府则决定根据用户发展实际需求分配给现有运营商,2004年以来Vodafone K.K.就获得许可在这一频段上进行WCDMA商用测试。在2GHz的TDD频段上,日本有全国性的15MHz空闲资源,政府决定将其分配给新运营商,2004年以来Softbank等潜在的新移动运营商就获得许可利用这些频率进行技术制式评估性测试。

  (二)新加坡

  从人均GDP的指标看,新加坡的经济水平跟香港处于同一水平。在移动电话市场发展方面,新加坡稍微落后于香港,但即使这样新加坡的移动电话普及率目前也已超过了90%,用户增长进入了饱和阶段。虽然新加坡政府对电信管制实行跟香港类似的市场化理念,但在市场准入管理方面新加坡政府却比香港要严格得多。目前新加坡移动电话市场上只有SingTel、MobileOne和StarHub等三家运营商,其市场占有率分别为44%、31%和25%,应该说不存在明显的市场主导力量。

  2000年新加坡政府原计划发放四张牌照,但由于香港运营商Sunday的临时退出,最后新加坡政府于2001年4月向原有的三家GSM发放了WCDMA牌照,总价值1658万美元,牌照期限为20年,并规定运营商需要在2004年底开始3G服务,但没有赋予3G运营商需要支持虚拟运营商的义务,这反映出新加坡在3G上延续了过去的适度管制理念。2005年2月和4月,SingTel、MobileOne和StarHub都先后开通了3G服务。

  2005年5月,新加坡政府对用于宽带无线接入的2.3GHz和2.5GHz频段进行了拍卖,共发放了25张牌照,总价值1000万新加坡元。出于刺激竞争与扶持后进入者的目的,新加坡政府把新加坡电信及StarHub等在位运营商的牌照数量限制在4张以内。另外,新加坡政府规定这些频率在2006年1月之后就可以用于移动通信,因此预计未来新加坡高速移动数据市场将出现新一轮的竞争。

  (三)印度尼西亚

  印度尼西亚的人均GDP与中国基本处于同一水平,但移动电话普及率却明显落后于中国,截至2005年3月,印度尼西亚的移动电话普及率仅为14.3%,而同期中国的移动电话普及率已经达到了27%。目前,印度尼西亚的四家移动运营商是Telkomsel、Indoset、XL和Mobile8,其市场占有率分别为54%、32%、11%与3%,显然Telkomsel跟Indoset处于市场领先地位。

  近六年来印度尼西亚的移动电话市场已进入了高速增长期。1998年移动电话预付费服务被引入,预付费的引入进一步刺激了用户的增长,早在2002年初印度尼西亚的移动电话用户数就超过了固话用户数。

  在3G频率牌照发放方面,印度尼西亚晚于日本、香港与新加坡,但仍明显领先于中国。早在2003与2004年,印度尼西亚政府就分别向CAC和NTS两家公司发放了15MHz和10MHz的WCDMA频率牌照,随后再向Wireless Indonesia、Telkom Flexi和Indosat Starone分别发放了5MHz的频率牌照,其中Telkom Flexi和Indosat Starone的频率暂时只能用于固定无线接入(FWA)服务。目前,印度尼西亚还有20MHz的空闲3G频率,而且CAC和NTS由于资金不足而迟迟没有推出3G服务,市场上要求收回其牌照并进行重新分配的呼声较高,因此印度尼西亚政府在去年7月就启动了新一轮的3G牌照咨询与发放进程,并最终于今年2月分别向Indosat、Excelcomindo和Telkomsel三家公司发放了3G牌照,总价值5600万美元,期限为10年。

  (四)小结

  日本、香港、新加坡与印度尼西亚在移动通信频率政策方面存在相当的差异,这是其技术制式格局、管制政策、市场发育程度等多种因素共同导致的结果,通过结合自身的实际情况中国也可以从中获得一定的启示。

  三、对国内未来移动通信频率政策的思考与认识

  由于技术、管制与市场等是影响移动通信频率政策的主要因素,对国内相关问题的思考与认识也必须基于中国的具体实际。

  (一)国内移动通信市场的特点

  1.技术制式特点

  目前,在国内市场上商用的无线/移动通信制式有2G的GSM/CDMA(包括CDMA450)、PHS和SCDMA,从3G商用前景看未来WCDMA/CDMA2000/TD-SCDMA共存的可能性也很大,因此国内无线/移动通信的技术格局甚至比日本还要复杂。另外,目前的PHS运行在政府研究确定的3G TDD频段上,未来对PHS频率的政策也将在一定程度上影响着PHS的发展前景。整体上看,国内无线/移动通信技术制式的复杂性对频率政策的设计与决策提出了重大挑战。

  2.管制特点

  自上世纪90年代以来,通过打破垄断、邮电分营、国有电信公司的分拆/重组等一系列举措,国内电信业的改革在持续深化,而且有中国特色的电信管制思路也初步形成。目前,国内电信管制政策正处于新旧阶段交替间的转型时期,过去的总体思路是打破垄断并通过实施不对称管制加强市场竞争,管制手段主要是行政方式(集中体现在国有电信企业的管理者任免、重组与拆分等)。然而,近年国内电信业的内外部环境都发生了较大的变化,这也对电信管制提出了转型要求。虽然在未来要成立独立电信监管部门已成为业界的普遍共识,但这一目标在短期内实现的难度仍较大。因此,转型中的管制环境给包括3G在内的移动通信频率管制问题增加了不确定性。

  3.市场特点

  整体上看国内电信运营市场正处于半市场化阶段,电信运营商在市场上围绕价格与业务等展开激烈的竞争,消费者也获得了越来越大的实惠,但由于基础电信运营商仍是国有或国有控股,这决定了其竞争本质仍是政府掌控下的模拟竞争,尽管政府的干预方式已从过去的行政拆分/重组企业转变到近两年的运营商高层领导互调。从市场需求及业务发展看,固话业务的发展已明显趋缓,即使在包含PHS业务的情况下其2005年的本地话务量也首次出现了负增长,而移动电话仍在保持高速的增长态势,并且以短信与彩铃等代表的非话音业务得到了相当发展。从区域发展看,包括移动通信在内的东西部电信市场发展不平衡现象仍然明显,北京、上海、广州等移动电话普及率已接近甚至超过了100%,沿海省份/城市移动电话的高速增长使现有的2G频率资源开始出现紧张,而西部的贵州则只有13%,频率资源显得富余。在这些市场条件下,如何在发达市场增加新的频率并在欠发展区域提高现有频率的利用率,将成为摆在管制部门面前的课题。

  整体上看,无论是技术格局还是管制环境与市场发展,中国都跟上述四个东亚/东南亚国家存在不同程度的差异,这根本上决定了国内的移动通信频率政策必须是符合中国实际甚至是带有中国特色的。

  (二)对未来移动通信频率牌照政策的两点思考

  1.建立和完善符合中国国情的频率牌照发放方式

  在发达国家与东南亚等新兴市场中,电信运营商都基本实现了私有化,管制部门主要代表消费者利益,这是频率牌照往往采取拍卖方式发放的重要背景。在国内,目前六大基础电信运营商都是国有或国有控股企业,其负有国有资产增值/保值的职责,因此管制部门不能单纯代表消费者利益而是需要在运营商及消费者的两者利益间做出平衡,业界也普遍认为单纯的牌照拍卖并不是优化频率资源使用效率的有效方式。近几年的3.5GHz牌照发放就主要采用了“招标+选秀”的方式,这是对建立符合中国国情的频率牌照发放方式的有益探索。然而,由于牌照发放时对引入民营资本缺乏系统的规划与政策扶持,至今3.5GHz运营市场尚未大规模启动,3.5GHz频率由此没有得到较好的利用。因此,对于如何建立和完善符合中国国情的频率牌照发放方式,未来仍需要在实践中进行不断的探索并加以完善。

  2.完善与规范频率牌照的管理

  从实践来看,目前国内的频率牌照管理仍有待完善与规范,国内3.5GHz牌照实施中就暴露出了一定问题。发达国家在发放频率牌照时往往对运营商设置了一定约束性条件,例如一旦运营商在特定期限内没有有效的使用频率(如网络规模没有达到一定指标),管制部门有权力对运营商进行处罚甚至收回牌照,但在国内,由于多种原因3.5GHz网络建设及市场经营至今仍缺乏进展,而政府并没有根据牌照持有者当初的竞标承诺对其考核,缺乏促进相关产业加速启动的配套政策。

  除了3.5GHz牌照问题外,如何加强管理2G频段并适时启动其未来发展规划的问题也应该加以关注。一直以来政府对现有2G频率缺乏很明确的制式绑定,这实际上给WCDMA/CDMA2000在3G频率外的发展留下了空间,从而也会对TD-SCDMA构成新的潜在挑战。从技术上看,联通现有的CDMA2000就是3G网络,而且联通在个别城市已经升级到EV-DO的3G版本,而由于美国WCDMA运行在非2GHz频段已成事实,中国移动利用现有的1800MHz频段资源商用WCDMA也是可行的。另外,国家对现有2G频率也应该有更长远的规划。发达国家对频率牌照都有一定期限,例如西欧地区的2G频率牌照普遍在2015年到期,各国政府已开始启动相关的长远规划研究,而运营商除了积极申请延长牌照使用权外,还针对届时现有2G设备面临更新的情况提出将2G频率用于4G运营等。由于国内的2G网络也将面临更新换代的问题,针对届时2G频率用来3G还是未来的4G等一系列问题,政府应将其作为电信强国战略的配套政策加以系统研究并作出合理规划。

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