彭兴庭：《电信法》缺位不利市场和谐

　　●彭兴庭

　　制度的构建会产生负外部效应，往往会遇到人为的阻力，招致一部分人甚至大部分人的反对，这是因为制度变革总要改变权力和财富的分配。《电信法》难产，它最大的阻力也就在于此

　　全国人大常委会委员侯义斌3月7日在接受新华社记者采访时说，虽然《电信法》已列入全国人大2005年立法计划，但在时间上，年内出台仍有困难。在全国人大网站3月1日公布的《全国人大常委会2005年立法计划》中，《电信法》被列入“条件成熟时安排审议的法律草案”一类。

　　这部《电信法》从1980年提议到现在，历时25年而难产。对于马拉松式的立法过程，立法者自有苦衷。电信业管理体制处在转型期，业内市场竞争机制还不健全，使得《电信法》处处受阻。

　　一项法律制度的出台，从经济学上来看，是因为“市场”上存在对这项制度的需求。原有的《电信条例》已经远不能满足社会和经济的发展，而公众对于电信市场上的垄断也已经怨声载道。这种种情况都亟待一部正式的国家大法来规范和调整。

　　既然存在对“电信法”的需求，那为什么“制度供给”又迟迟跟不上呢？

　　电信业这几年在中国突飞猛进，立法遇到了许多新情况和新问题，笔者以为，这只是表面原因。众所周知，《电信法》实质上是一部“反垄断法”，它出台的根本目的是要完善市场竞争秩序、促进公平公正，维护大多数公众的权益。对于“电信技术”层面上的立法工作，完全可以随机应变，以相关的立法解释和司法解释来解决。

　　制度的变革也是需要变革成本的。就像一项工程建设，它需要规划设计，需要清理现场、拆除旧的建筑物，也需要考虑建筑可能存在对他人潜在的损害(比如拆迁问题)。制度的构建也是一样，它也会产生负外部效应，往往会遇到人为的阻力，招致一部分人甚至大部分人的反对。这是因为，制度变革总要改变权力和财富的分配。就我国目前的电信立法而言，主要是由政府发动和组织，是一种典型的“政府主动性变革”。对于由政府主导的制度变革，其所遇到的阻力，一方面来自其他行为主体和利益集团，取决于支持变革的主体和集团与反对变革的主体和集团的力量对比及其变化；另一方面，主要取决于政府的偏好和政府机构的官僚化程度。《电信法》难产，它最大的阻力也就在于此，所谓“一法牵万心”，它背后的利益牵扯使得这种“制度不均衡”的状态长期持续着。

　　西方发达国家基本是先有法律，再依照法律对电信市场进行管理。一部完整的法律是改革成功的基础和电信市场健康发展的保障。而我国电信市场的反垄断却基本沿袭的是先改革、后立法的传统，由于立法的滞后、整体性法律架构的缺乏，产生了无法可依、有法难依的问题，部门相互扯皮、企业各自为战、市场秩序混乱等情况时有发生。立法的目的是为了社会的“制度和谐”，而这种“制度不和谐”状态长期存在，无疑影响了我国电信市场的健康发展。

　　制度之所以重要，就因为它是一个持久而有效的激励和约束机制。正如诺贝尔经济学奖得主、制度经济学家诺思所说的：“对经济因素起决定作用的是制度因素，而不是技术因素。”要造就我国电信产业的辉煌，一部好的《电信法》应该尽早出台。