本刊记者 王倩倩

　　酝酿了24年的《电信法》近日终于取得了实质性进展，据透露，目前《电信法(草稿)》在信息产业部的委托起草阶段已经接近尾声，按照计划，信息产业部将于6月中旬左右将草稿正式上报国务院法制办，完成部内的立法工作。

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　　明年下半年有望出台

　　《电信法》的出台虽然已经进入冲刺阶段，但是根据立法计划，最快也要到明年下半年才能正式出台。

　　据一位参与《电信法》起草的业内专家介绍，按照我国《立法法》的规定，《电信法》需要先经过国务院总理办公会议通过，再报全国人大常委会，一般经三审方能通过。这个过程是同类法律都要经历的，时间也都较长。如果一切进展顺利，明年下半年《电信法》就可以正式颁布了。当然其中还存在一些变数，但对于信产部来说，作为草稿起草者，其历史使命已经基本完成。

　　对比世界其它国家，《电信法》的制订和出台大多也属难产。美、日、韩和多数欧洲国家的《电信法》几乎都是上世纪90年代中后期才出台的，而到现在，这些国家也不可避免地遇到了监管、竞争等难题。可见电信体制改革和电信技术发展是一个不断深化和动态发展的过程，要想捕捉其内在发展规律，也必然是一个长期、动态的过程。而且我国电信体制改革内容尤其复杂，从1994年成立联通打破垄断开始，也不过10年时间，这样看来，《电信法》的出台时间并不算晚。

　　《电信法》新在哪里？

　　此前，信息产业部副部长蒋耀平曾在公开场合透露，《电信法》的指导原则是“打破垄断、公平竞争、优化配置、加强监管”。接触并阅读过《电信法(草稿)》的人普遍认为它体现了破除垄断、保护竞争的立法思想，在借鉴国外电信立法经验和我国现有立法成果的基础上，制定一部适应我国电信监管需要的有中国特色的电信基本法。

　　据专家介绍，最新的《电信法(草稿)》一共有十几章，主要包括总则、电信市场、电信网间互联、电信资源、电信资费、普遍服务、用户权益保护、电信建设、无线电管理、网络和信息安全、电信监管机构等内容。此外，还有法律责任的设定。

　　自1980年将《电信法》的起草提上日程，至今已经悠悠24载，我国电信业历经邮电分营、电信重组，也早已不复当年模样，2000年颁布的《电信条例》已经不能解决现实中不断暴露出来的矛盾和问题。一位参与讨论过《电信法》的相关人士告诉记者，法律的直接目的是要解决市场现有问题，因此对于目前电信市场比较突出的矛盾，如破坏网间互联的行为较多；价格战此起彼伏，电信管制权威受到严重挑战；用户驻地网出现新的垄断，平等竞争难以保障；一些国内外公司开始申请经营基础电信业务，市场有效竞争架构亟待形成；电信监管体制不顺畅，电信监管机构与其它相关政府职能部门的权力交叉冲突时有发生等等，在《电信法》的起草和讨论中都被给予了较大关注。

　　与《电信条例》相比，《电信法》的突破和创新具体表现在以下几点。

　　第一，市场准入开始放松，部分电信业务实行登记管理。从世界各国/地区的电信业务许可管理情况看，在电信服务及产业日趋国际化的趋势下，政府对于基础电信业务的管制及许可证发放都呈现出逐渐放宽的趋势。除需使用电信稀缺资源的业务给予较高管制外，增值电信业务则大多加以放宽。《电信法》顺应这一趋势，一方面可以减少监管成本，另一方面也符合WTO“电信市场开放”的原则。

　　第二，网间互联强化了主导运营商的义务。互联互通一直是监管难点，作为在获得市场准入时有过严格承诺的各电信运营商，搞好互联互通是大家共同的责任。当前，一些运营商特别是主导运营商互联互通的积极性不高几乎成为网间互联最大的障碍所在，以法律形式确认主导运营商的义务，取消不对称管制，不偏袒主导运营商，也不纵容弱小，才能促进市场公平竞争局面的形成。

　　第三，普遍服务专章设立，规定了基本制度规范。据透露，新的《电信法》里面明确规定要尽快建立电信普遍服务基金，以基金制作为一个机制来实现电信普遍服务。

　　第四，电信资费实行过渡原则，逐步形成市场定价机制。《电信法》对未来电信资费定价提供了一个较为宽松的法律空间。市场竞争充分的，由市场定价，竞争不充分的，是政府定价或政府指导价。但是具体到某一业务并没有明确规定，要等《电信法》出台后再制订更细则的东西，与《电信法》配套。

　　第五，用户驻地网管理着眼于保护运营商的平等介入和用户的选择权。

　　争议依然存在

　　在《电信法》征求意见的过程中，各方关注的焦点不尽相同，争议比较多的问题主要是三网融合、无线电管理体制、用户驻地网、市场准入管理、网络和信息安全问题等。

　　一部法律的出台，往往牵涉方方面面的利益，尤其是各家运营商的利益。由于各家运营商市场地位不一，关注的内容自然不同。弱势运营商普遍要求加重对主导运营商的管制，而主导运营商则要求更多地发挥市场机制作用。与会专家表示，总体来说，运营商对于明确政府和市场的关系，促进公平有效的竞争环境这一要求都是一致的。

　　与运营商相比，参与讨论的专家们对促进市场有效竞争、放松准入管理、用户权益保护、信息安全等问题给予了高度关注。

　　另据透露，《电信法》所涉及的监管权力，包括全业务管理、电信投资、电信资费、网络内容与安全等权利长期分散在国家的各个部门，这些监管权力的再分配也是《电信法》面临的一大挑战。

　　针对当前电信行业的复杂性，出现这些争议是必然的。虽然电信法急需出台，但电信法不是万能的，不能“包治百病”。电信管制涉及的范围很广，而《电信法》只是做一些基本制度设计，一些具体规则还需要法律效力较低的法规和规章来落实。同时，法律的实施还必须以电信体制继续深入改革作为配合，因为我国毕竟是一个行政主导的国家，电信管制既要以法律为基础，同时在一定时期内，必要的行政手段也是必不可少的。