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被总理敦促的宽带问题:如何不再让垄断惹祸

2015年04月20日 09:37    创事记 微博 作者: 白永忠   


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  文/白永忠

  “现在很多人,到什么地方先问‘有没有WiFi’,就是因为我们的流量费太高了!”李克强总理把这一“社会关切”带到了4月14日举行的一季度经济形势座谈会上。李克强说,“根据国际电信联盟的评估,我们在世界范围内的排名在80位以后。加大信息基础设施建设、提高网络带宽,这方面我们的潜力很大,空间也很大。”“有些发展中国家的网速都比北京快”。李克强当即对有关部门负责人说,可以研究如何把流量费降下来,“薄利多销”。(《新京报》,2015年4月15日)

  对于李克强总理的指示,工信部网站发布的新闻稿称高度重视,并立即布置相关企业研究落实。为更好落实李克强总理的重要指示,工信部将加大今年宽带专项行动中“加快4G建设”、“大幅提升网速”等重点工作的推进力度,使老百姓上网速度更快,价格更优惠。这些“措施”真的能够解决总理指示中的问题吗?

  有人认为是,网络又慢又贵,是运营商发展不平衡惹的祸。其实不然,正如一位网友所言:“不是这样的,是没有竞争。运营商发展不平衡,是一个原因。主要原因,还是运营商,没有竞争。”

  新浪网的相关调查有126,707人参与投票,对于“当前网速慢费用高的原因”这一调查问题,有85.4%认为是“三大运营商搞垄断,缺乏竞争”。

  从电信管制和反垄断法角度看,总理的问题,实际上可以细分为两个不同的问题:一是固定宽带的低速问题;二是移动宽带的高价问题。二者都是垄断惹的祸,但是,从欧美、日本、韩国、新加坡及香港的经验看,它们又有质的区别,是两个不同性质的规制问题,需要完全不同的法律应对策略。

  垄断不除,固定宽带只能变“窄带”

  华为公司任正非总裁有句相当精辟的概述:电话是无线的,宽带一定是有线的。除非未来无线通信技术取得突破性进展,否则移动宽带的性价比及通信质量是无法与固定宽带相媲美的。

  从物理网络看,除了经济技术性尚存在问题的电力线上网(PBL)和媒体报道中提及过、但仍处于实验阶段的自来水管道接入之外,常见商用的固定宽带接入方式主要有四种:基于传统固定电话线(普通铜缆双绞线)的xDSL技术;基于有线电视网络(同轴电缆)的Cable Modem技术;基于局域网发展起来的以太网技术;光纤接入技术。

  在2010年国务院三网融合新政之前,许多地方的广电网络早已经通过曲线方式进入了宽带接入市场,力推“有线通”等宽带业务。广电的有线宽带业务,针对个人用户和政企等行业用户采取了不同的发展策略。广电虽然没有自己的国际出口,但有着丰富的接入网和管线资源,因此,以互补合作方式,广电与南方网通、铁通、移动与联通等基础电信运营商合作,拓展宽带接入市场,其中尤以地方广电网络与中国移动的合作最为深入。在美国宽带接入市场,有线电视网络长期力压电信运营商。但是在中国,由于广电系统的事业单位背景、广电宽带网络布局分散、各自为政等原因,有线宽带的市场份额始终处于低位。

  十几年前,互联网泡沫时代,以成都泰龙通信为代表的民营企业,投入了中国第一次互联网接入潮。出于对宽带运营丰厚利润的渴望,在2000年前后,全国范围内掀起的宽带建设热潮吸引了众多的企业加入和资本的进入。2001年6月,原信息产业部下发《关于开放用户驻地网运营市场试点工作的通知》,在北京、上海、广州、深圳等13个城市,由所在省市通信管理局组织进行宽带用户驻地网运营市场开放、管理试点工作。通知中特别强调,考虑到宽带用户驻地网数量众多,而且属于网络的末梢,单个网络的影响面较小,为简化审批程序,将宽带用户驻地网运营许可证的发放,比照增值业务许可证的发放方式来管理。同年11月,泰龙通信成为成都首批5家取得宽带用户驻地网经营许可证的企业之一。除了泰龙,稍有名气的还有长城宽带、方正宽带、蓝波万维宽带、聚友网络、重庆长丰通信(星美联合)等等宽带驻地网运营商。时至今日,这些户驻地网运营商有的被并购、有的退出了市场,余下者也多是不温不火。

  香肠切为几段,还都是香肠

  虽然原中国邮电的固网被中国电信和中国联通“分割继承”,但是它们仍然各自拥有和控制着“无与伦比”的固定接入网、固定交换网、地面传输网和固定数据网。

  导致有线宽带和民营驻地网运营商等市场新兴进入者竞争乏力、市场表现欠佳的一项重要原因就是,中国电信和兼并原网通的中国联通垄断了大部分网络接入资源,并且国际出口带宽也主要在这两家手中。

  按照国际标准,就中国“宽带接入市场”看,北联通与南电信在各自本地固网主导区域都是主导运营商,同时,中国电信和中国联通在中国“互联网骨干网市场”也都拥有市场支配力。无论是从国际上普遍认可的电信管制制度分析,还是基于各国反垄断执法实践的案例对比,中国电信和中国联通在“宽带接入市场”与“互联网骨干网市场”,都存在着滥用市场支配力行为。

  在互联网骨干网市场,中国电信和中国联通主要是利用它们在上下游市场垂直集成的竞争优势,通过价格挤压、歧视定价、掠夺定价、价格卡特尔等垄断行为,打压包括中国移动(铁通)在内的“宽带接入市场”竞争对手。这些竞争对手为了确保可盈利性,通过教育、科技等第三方或者以特殊企业用户身份、以穿透流量形式接入中国电信和中国联通的骨干互联网。2010年8月,中国电信以铁腕政策专项清理高带宽接入,引发媒体大量报道,最终在当年11月直接导致、后来广为关注的国家发改委对电信和联通的反垄断调查。12月2日,电信联通承诺整改,申请发改委中止调查。2012年3月,发改委一位官员在国家工商总局消费者权益保护局等主办的座谈会上披露,电信与联通已经完成100G的互联带宽扩容,两家企业承诺将进一步降低公众上网资费,发改委反垄断局将继续督促两家企业整改。然而至今三年时间过去了,不知道整改的情况如何、发改委反垄断局是如何督促的,但显然总理并不满意。

  在宽带接入市场,中国电信和中国联通滥用市场支配力行为主要表现为“办理宽带必须绑定固话”、“宽带套餐必须加装3G或4G手机号码”等非法捆绑、强制搭售行为。在欧美,这些行为都属于严重违反反垄断法的行为。另外,国际上,法制化国家还都在电信管制制度方面对业务捆绑有着严格而详细的规定,禁止这类搭售行为,以保护消费者的选择权和公平交易权,从而维持市场竞争的公平性,此外,通常情况下还存在着要求中国电信和中国联通之类本地固网主导运营商结构分离、业务分离或会计分离、本地固话接入网非绑定开放、部分关联交易与业务行为的信息披露、遵循非歧视原则等强制性管制规则。在中国,这一切基本上还都是空白!

  在中国城市已有住宅小区开发的驻地网,通常只是布线到住家门口,并没有入户。用户要使用此类驻地网接入互联网,通常需要在家中安装明线,这会对家庭原有装修会造成一定程度的破坏。因此还存在着“最后10米”问题。

  中国移动通信领域虽然没有完善的携号转网制度,但通过呼叫转移、停机保号等等一些间接方式或办法,几乎所有中国手机用户都能够在移动、联通及电信之间进行“三选一”。但是在宽带接入方面,多数国人能够实际选择的物理网络一般只有一家:南电信或北联通。

  从国际上看,可在移动网络运营商之间进行“四选一”及以上的国家很多,而固定宽带接入能够达到“三选一”者都已经属于凤毛麟角了。因此,可以说,尽管中国移动在中国移动通信市场处于主导地位,但南电信与北联通在各自本地固网主导区域“最后一公里”的垄断属性更高。

  制度路径的突破

  从全球电信业发展视角看, 实际上,像泰龙模式之类以用户驻地网开发进入宽带接入市场的方法,是一种缺乏经济性、耗时、效果有限、难成气候的“笨方法”。

  南电信与北联通在各自本地固网主导区域把控的“最后一公里”,在国际上通常被视为竞争法领域不可复制的“基础设施”。欧盟、日本、新加坡及香港等国家与地区,对于类似南电信与北联通各自控制的“最后一公里”,自1996年各国修订电信法引入竞争时开始,就相继引入了本地环路非捆绑接入制度。本地环路,是指从最终用户住所的网络接续点至本地固网电信运营商本地交换机(或类似设施)之间的物理链路,可以简单地理解为,从用户住处到运营商端局之间的物理链路。依照这一制度安排,新兴宽带运营商有权租用主导运营商机房中的空间,安装相关设备(须承担租费及有关费用)为其用户提供宽带接入服务。在美国,与这一制度大致对应的管制规则叫做“非捆绑网络元素制度”。

  中国没有本地环路非捆绑接入制度。尽管法律规则体系方面相当复杂、引发的各类诉讼颇多,而且仅凭借此方法进入宽带接入市场的新兴运营商很难成长为电信巨头,但这一制度仍然被认为是破解“最后一公里”垄断的一种最为现实的有效方法。目前,国际上基于传统固定电话线的DSL技术最高带宽已经可以达到400Mb/s,因此即便是在光纤接入广泛展开的今日,中国仍然具有引入这一制度的现实意义。试想一下,假如中国有了这一制度,中国移动、电信与联通在对方主导区域可以由此而经济、快速地以全面铺开方式杀进宽带接入市场,那么,南电信与北联通肯定会像“打了鸡血似的”升级网络、提高网速、改善客服、更积极地开展市场营销,这最终会使广大互联网接入用户受益。

  流量费下降的难与不难

  中国电信业最为直观表现出来的问题,从某种角度看,也可以说是万恶之源,就是市场准入制度壁垒所催生和维系的行政垄断。这一点在移动通信领域表现的尤为明显。正如有人所言,一个小渔村式的澳门都有四家移动运营商。与中国地理面积大致相同但人口不足3.2亿的美国,拥有数百家移动网络运营商(全国的为4家),人口约12亿的印度有十几家移动运营商,所以,有着13.68亿人口的中国,肯定可以纳入相当多的移动网络运营商。

  我在新浪创事记文章《中国移动手机信号超强,你幸福吗?》中的“三座大山与三家之痛”部分,已经从反垄断经济学角度解释了:在只有“三家”移动运营商的情况下,即便“运营商发展”达到最为完美的“平衡”(势均力敌、实力相当、市场份额相等),按照国际标准,也属于“高度集中的市场”,中国的手机用户还是只能在“虎狮豹”之间进行选择。更低价格、更优服务质量、更多选择及更多创新,对于消费者而言,仍旧是一种乌托邦式梦想。因此,要解决中国移动通信资费畸高问题,就必须破除行政垄断,放开市场,允许民营资本、包括广电在内的其他中国各种资本进入移动通信市场。

  再有,除了市场开放之外,电信监管者还应当按照国际通行做法建立保护竞争的规则体系,如携号转网制度、强制漫游制度、互联互通制度等等。此外,正如我在《FDD博弈:中移动出局,13亿手机用户受损》中所分析的那样,遵守国际上大约在20年前就已经达成的共识、随后成为WTO一项基本要求的“技术中立原则”,允许运营商自由选择代际移动通信标准、进行基于不同标准的竞争,也会提升竞争的有效程度,进而促进公众利益,使中国13亿手机用户能够享受更低价格、更优服务质量、更多选择及更多创新。

  结束语

  需要指出,仅仅依靠反垄断执法,无论一个国家的反垄断法律制度多么地健全,都无法完全解决这个国家电信业中市场失灵及其他电信行业独有的问题,这即是一个国家电信法的存在价值。

  在部门主导立法的中国,一部《电信法》从上个世纪八十年代就开始草拟,直到现在还是“在路上”,而国外的电信法已经跟随产业演变进行了许多次修订式的版本升级,已由电信法1.0进入4.0或5.0时代。中国的《电信条例》已经有15年了,从未进行过实质性修订,要知道与15年前的2000年相比,包括移动通信业在内的整个电信业已经发生了天翻地覆式的变化:当时的移动电话普及率尚不足10%,手机还是社会精英的身份象征,现在已经达到约95%,成为普通老百姓离不开的“日用神器”。

  李克强总理的一番话,折射出中国电信业种种表象问题的体系性根源。对于深化中国电信体制改革来说,尽快制定一部与国际接轨的《电信法》才是这一切问题的关键所在。

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文章关键词: 宽带 电信垄断 李克强 网速 网费

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