“网络中立”博弈 运营商扳回一局 特朗普上台 美国FCC终止“零费率”调查
■IT时报 汪建君 整理报道
肇始于20世纪90年代末的“网络中立”政策如今在美国再度引发热议，这个关乎运营商和互联网企业利益的政策自特朗普当选美国新一任总统后出现了新的风向。今年1月下旬，特朗普任命共和党人阿吉特·帕依（Ajit Pai）为美国联邦通讯委员会（FCC）主席。
帕依一直是“网络中立”政策的反对者，2015年在时任 FCC 主席汤姆·惠勒 所主持的网络中立性提案中，帕依就投了反对票。果不其然，在帕依担任FCC主席后的第十天，就宣布撤销此前判定运营商“零费率”服务违反网络中立规定的报告，同时撤销所有针对“零费率”服务的调查，这被认为是推翻“网络中立”新规的第一步，引起外界一片哗然。但美国主流运营商如AT&T、Verizon等却为此欢呼鼓舞，新政开启了新的可能性。
“网络中立”争议由来已久
所谓“网络中立”是指电信企业不得对网络中传输的不同公司的数据实施差别性待遇，尤其是不能针对和自己竞争的网络业务，故意限制网速。主要包括“一个定位”和“三不”原则。其中，“一个定位”是指宽带运营（包括无线宽带）属于电信类别的公共服务；“三不原则”是指宽带运营商不得阻止合法的内容、应用、服务或无害设备接入互联网（No Blocking）；宽带运营商不得迟滞或降级基于合法的内容、应用、服务或无害设备所需要的合法互联网数据传输（No Throttling）；宽带运营商不得为特定服务提供付费优先数据传输或为其附属机构提供优先的数据传输（No Paid Prioritization）。
而从20世纪90年代末起，“网络中立”的讨论便一直延续，这场争论大致可分为三个发展阶段。
第一阶段是在20世纪90年代末，有线运营商随互联网接入服务强制搭售内容服务，并屏蔽竞争对手，这些现象首先引起了学术界的关注。第二阶段，到了21世纪初，随着Google等互联网企业的崛起，利润从运营商向互联网企业加速转移，电信阵营和互联网阵营矛盾加剧。2005年开始，AT&T和Verizon的高管陆续发表言论，指责Google等互联网企业是运营商巨额网络投资的“搭便车者”，互联网企业应付出额外费用购买管道服务。第三阶段，在2008年的美国总统竞选中，民主党候选人奥巴马表示支持“网络中立”政策，而共和党候选人麦凯恩则反对“网络中立”立法，这样“网络中立”上升为两党政策斗争的焦点之一。
到了2015年2月，FCC曾发布“网络中立”原则，明确将互联网视为一种公用基础设施来加以监管，要求所有网络流量被平等对待，该政策获得了时任总统奥巴马的大力支持。而在2017年2月3日，帕依刚上任不久，便宣布终止对运营商免费流量服务的调查，并表示FCC以后不会专注于禁止运营商为用户提供免费流量，而是聚焦于扩大宽带部署和鼓励创新电信服务。对于运营商来说，这是一次新的机会。
开启“零费率”服务的可能性
对于帕依的新政，运营商们早就欢欣鼓舞，终止免费流量服务调查意味着“零费率”服务将被允许开展，而奥巴马执政期间的FCC不支持运营商推出此类服务，认为其有损互联网的公平性。
“零费率”服务是运营商开拓业务所偏爱采取的措施，AT&T在2016年11月推出的OTT视频服务DirecTV Now即是代表。该服务提供超过100个电视频道的节目，允许AT&T移动用户免费通过4G网络收看流媒体视频。但针对非AT&T移动用户，这项服务的标准收费是每月35美元。而与此同时，AT&T的竞争对手Verizon也曾于2015年推出了类似的服务Go90。这项免费的视频服务以广告为支持，并不要求用户订阅任何付费电视服务，旨在推动来自广告和数据使用的营收增长。在该公司发布Go90时，附赠了100到200个小时的独家视频内容。
FCC下设的无线通信局此前公布了针对运营商“零费率”服务调查的报告，判定这类免费流量计划违反了FCC的网络中立法规，没有保护消费者的权益，也没有促进竞争。同时，这类服务遭到了许多视频公司的抗议。他们称，AT&T的移动用户很大可能会优先使用DirecTV Now服务，而其他公司的视频类服务无形中就被置于劣势竞争位置上。
然而，从目前FCC的态度以及帕依的言论中可以看出，这种“零费率”服务将被允许启用。知名电信专家项立刚对《IT时报》记者表示，“网络中立”从来就没有真正实现过，在操作层面本身就带有很大的难度。而网络的使用通常有两种情况：一种是付费可以享受到网络服务；另一种是即是公共设施，大家免费平等地享有服务。在项立刚看来，第二种情况并不实际，他认为付更多费用获取更好的服务符合市场行为，也是促进良性竞争的必要手段。
这只是一个开始
对于“网络中立”政策，美国科技界早已是两派对垒，比如谷歌、苹果、亚马逊和Netflix支持网络中立性，而包括Comcast、Verizon和AT&T在内的运营商一直在反对。有分析人士称，二者的考量各有不同，对于谷歌等互联网公司来讲，他们希望能够以平等的方式服务更多的用户从而维系自己的使用量，并且这些互联网企业认可网络的平等性和开放性原则，而作为运营商来说，他们更希望看到自己掌握网络的话语权，在信息高速公路上充当“交通警察”的角色，从而获取更大的支配权。
很显然，目前的情况对于后者较为有利。据透露，帕伊2月3日通过了12项决定，皆与上届FCC的管制理念相左，但部分决定并未对公众宣布。对此，帕伊表示：“在上届政府最后执政的一段时间内，FCC下设各局和办公室公布了一系列有争议的规定和报告，有些是‘半夜政策’，有些是没有通知所有委员，为此，这些政策要被撤销。”
