随着3G商用的启动，新一轮3G基站建设已经逐步展开，基站部署是整个网络建设的关键。面对即将到来的3G基站建设高潮，如何防范3G基站建设的法律风险，成为摆在电信运营企业面前急需解决的问题。

　　1 基站建设难 缘于法律法规冲突

　　移动通信基站，是无线覆盖区内传递无线信号的重要枢纽。目前，电信运营企业普遍感觉基站建设有三难：“选址难、建设难、维护难”。电信运营企业的人员抱怨，一些小区业主在责怪网络信号不佳的同时，又千方百计地阻止电信运营企业在自己的小区建设基站；有些居民肆意中断已经投入正式运营的基站电源，有些人则向法院提起要求强行拆除基站的诉讼……由此可见，电信运营企业的基站建设与社会公众存在一定对立现象，这就需要电信监管机构在搞好行业监管的同时，积极拓展向社会管理的职能，采取一定措施将上述现象予以解决。

　　但是，目前电信监管部门的监管重点在于通信行业内部，以协调、处理电信运营企业之间的关系为主，还没有承担起社会管理职责。2005年7月，原信息产业部虽然发布了信部无(2005)第259号文件《关于蜂窝无线电通信基站设置使用管理有关问题的通知》，但是这个通知的主要内容是针对基站设置需要办理《电台执照》及有关基站的频率、功率、变更站址等作出的规定，因此这个《通知》的性质只是属于原信息产业部无线电管理局发出的一个技术性的规范性文件。

　　法律、法规的冲突，是当前基站设置的主要难点。《电信条例》第47条虽然规定“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、基站等公用电信设施”，条件是事先通知建筑物产权人或者使用人，并支付使用费。但是按照同样是国务院颁布的行政法规、法律效力相同的《物业管理条例》第11条、第12条的规定，在民用建筑涉及“物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用”，须得到二分之一以上有投票权的业主参加才能召开业主大会，经与会二分之一以上有投票权业主的同意，业主大会才能作出决定。

　　《物权法》规定，“不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利”。但《物权法》也规定，“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质”。这就为小区业主们以“环境保护”为由阻止基站建设提供了一定的“法律依据”。《物权法》和《物业管理条例》都规定，改建、重建建筑物及其附属设施，由业主共同决定，这也为电信运营企业进驻小区建设基站增加了难度。双方都有着充足的依据，法律地位也旗鼓相当，彼此之间很难说服，互不让步，从而导致了当前移动通信基站建设受阻的局面。

　　移动通信基站是否属于公用电信设施，至今在法律上并没有完全解决。当前唯一的法律依据是《电信条例》第四十七条规定“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、基站等公用电信设施”。2004年12月30日最高人民法院颁发的《最高人民法院关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中，对破坏公用电信设施，尤其是固定电话线路作了明确的规定。但遗憾的是《解释》并没有对包括发生破坏移动通信基站的行为将做如何处理作出规定，因此基站的定性仍是法律空白。

　　由于移动通信基站在法律上没有确定为“电信运营企业经营场所的延伸”，法律的适用尚有困难。目前社会上出现某些故意破坏移动通信基站的行为，例如随意中断基站电源、偷盗基站空调设备等行为，是否构成“破坏公用电信设施罪”，法律上尚有很大争议，因此社会上少数人妨碍基站设置、危害基站安全的行为屡见不鲜，这才是导致基站纠纷持续不断的关键所在。

　　笔者认为，在国家行政法律法规发生冲突的情况下，今后的《电信法》是否能明确移动通信基站的法律地位还不能得知，而目前3G基站建设又是当务之急的情况下，电信运营企业如何积极依靠当地人民政府加强通信立法，确保基站建设和安全运营，这是减少3G基站建设风险、避免电信运营企业通信网络建设出现尴尬局面的关键。上海地区在移动基站建设方面积累的立法经验，是值得电信运营企业参考的。

　　2 政府出台规章 确保基站建设

　　上海地区高楼林立，为解决移动通信的无缝覆盖，必须在民用建筑物上设置公用移动通信基站，许多居民担心基站电磁辐射对人体有害，不可避免地引发了许多基站纠纷。2000年，根据电信部门的规划设计，上海移动有约143个选址在居民住宅内，以增强高密度地区的信号覆盖，提高通信质量。2月份因受国内某些新闻媒介的不良报道的影响，在一个月内有20多个移动通信基站周围的居民，提出与上海移动对话，要求在居民限定的时间内立即撤除基站。部分居民轻信了“基站辐射会损害人体健康”的传言，经常无端地阻挠基站的建设和日常维护工作，先后发生6起移动电话基站光缆被盗事件，累计盗窃光缆约500米，累计阻断通信达数十小时。上海地区各基层人民法院受理了6个基站纠纷案件处于待审状态。因此关于移动通信基站进行保护性立法是十分急迫的事情。当时上海移动法务部门清醒认识到，要确保通信的发展，法务部门仅仅做好企业内部法务工作远远不够，必须争取政府公权力的支持，开创基站建设的良好法制环境。

　　2000年6月23日，上海移动法务部门率先向上海市信息化办公室和通信管理机构提交了《关于尽快对本市移动通信基站进行保护性立法的建议》。在市政府有关部门的关心和牵头下，组织无线电管理、城市规划、房地产、市政建设等政府部门，对移动通信基站建设问题进行立法调研。上海移动、上海联通法务部门也应邀参与调研。

　　经过调研认为，移动基站的设置，涉及许多法律、法规，从法律角度来看，电信业务经营者在民用建筑上设置基站，必然涉及物业管理权、公民的物权、租赁权、相邻权等关系。但由于电信业务经营者的电信服务属于公用服务领域，其服务对象属于社会不特定的公众群体，其法律关系又不完全等同于一般的民事法律关系。要确保电信通路权，就必须保证电信运营企业对公共基础设施的使用权、对私人财产的使用权。于是，上海市人民政府依照《电信条例》和《无线电管理条例》有关规定，结合上海实际，2001年7月发布了上海市人民政府第104号令《上海市公用移动通信基站设置管理办法》。

　　政府规章的制定，使审判机关的司法解释有了法律依据。2001年8月，上海市高级人民法院颁发《〈关于民事案件审理几点具体意见(二)〉的通知》中，对有关“业主委员会以通信公司擅自在物业上设置移动通信基站为由，要求通信公司排除妨碍或者支付使用费的，如何处理？”问题的具体的司法解释为：“在符合国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》，确保公众健康的前提下，根据2000年9月份实施的《中华人民共和国电信条例》第47条之规定，基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施，但是应当事先通知建筑物产权上或者使用人，并按各地规定的标准支付使用费。因此，对此类因设置移动通信基站引起的纠纷，应先行委托市环保部门对移动通信基站的电磁辐射进行检测，经检测电磁波辐射超过国家标准，经整改仍无法达标的，应支持业主委员会要求排除妨碍的请求；经检测电磁辐射未超过国家标准的，业主委员会要求排除妨碍的请求应不予支持。但在设置基站的过程中，对建筑物或其他构筑造成损害的，基站经营者依法应承担赔偿责任。对使用费经协商达成一致的，按协商数额确定，不能达成一致的，可以按照当地政府规定的使用费标准确定数额。”

　　上海在全国率先出台了关于移动通信基站设置、管理的政府规章和司法解释，对确保基站畅通、维护基站安全运营起了十分重要的作用。