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应急保障前车之鉴后事之师

http://www.sina.com.cn  2008年07月15日 09:56  《中国电信业》杂志

  应急保障前车之鉴后事之师

  正因为信息通信保障在抗震救灾中如此重要,其遭受重创后的中断和艰难的抢通过程才如此牵动全国人民的心。在此次地震灾情发生后,交通、信息、通信全部中断,地震中心区与外界全部隔绝,这给抗震救灾工作增加了难度。从整个抗震救灾过程中我们也可以看出:目前我国应对突发事件应急工作总体基础比较薄弱,主要体现在相关应急法规、应急机制有待进一步建立健全;相关应急信息管理系统建设还很落后;全民危机意识和危机教育比较薄弱;电力、交通、通信等基础设施建设相对薄弱,抗灾和保障能力较低等。反思我国目前的应急信息体系,应急信息化任重而道远。

  张继平:在应急通信体系方面,此次灾情给我所带来的最大体会主要包括三个层面,第一个层面是灾害刚发生时,如何应付重大灾害的抢险、救灾、指挥、调度、了解情况等。第二个层面是在初步具备条件或者灾害不太严重时,如何更好地发挥机动通信队伍的支撑作用,在做好抢险指挥工作的同时恢复一定层面上的公众通信。第三个层面是网络安全及建设方面的措施,在灾害中如何保障网络尽量少受损失,尽量保证网络通信的畅通。要做好这三个层面的建设,需要我们今后进一步完善两个队伍和一个保障,其中两个队伍分别指应急抢险指挥队伍及机动通信队伍的建设,一个保障就是通信网络保障。

  在第一个层面,我们首先要考虑网络构建的机动性。在灾害刚发生时,要真正发挥应急通信的作用,必须着眼构建这样一个体系:一方面采用的设备必须是便携、轻便、可携带而且足够机动的,另一方面还必须是不依赖于现有通信网络和一般通信手段的,不能受制于现有公共设施(比如说供电、道路等),是为应急指挥、抢险调度专门设计的相对独立的体系。在这次抗震救灾过程中,许多应急通信设施在便携性方面相对欠缺,这为实现快速地大面积应急带来了一定的困难。应该说,这一层面的建设主要是针对初期的抢险指挥。

  在第二个层面上,需要我们继续完善机动通信体系的建设。如果没有这样一个专业化的队伍体系,在应急通信工作展开中很容易处于被动,效率也很难提高。在初步完成道路恢复、通信条件具备的情况下,这样一个体系可以在第一时间完成较大容量的、能够完成一个中小地区的公众通信服务恢复。在这方面,中国电信对于机动通信队伍建设和机动通信体系建设还是比较有经验的,也有一定的基础资源储备,同时这支队伍在此次应急通信保障工作也发挥了巨大的作用。当然,目前机动通信体系建设方面也存在一些问题,比如设备陈旧、队伍老化、体制方面国家也没有明确的要求和相应支持等,在今后还需要进一步完善。与支撑抢险指挥所不同,第二层面的建设完善在一定程度上是依赖于公众通信服务的,可以完成电视、广播、新闻、通信等基本的公众通信服务。

  在第三个层面上,主要是指在网络建设方面,要求我们进一步加强在网络安全及应急方面的相应考虑。比如在线路方面多增加路由,基站合理布设及设计、电源储备及支撑时间、网络调度及可控性等方面,现有通信网络建设都应加强应对突发事件的处理能力和应急能力特性。尤其是在出现重大事件时,对通信网络的考验更为严峻,更容易出现通信溢出和拥塞问题。在此次灾情中,中国电信的一些做法与实践还是值得肯定的,例如我们针对受灾地区的实际情况,通过对部分外省呼入进行限制,确保灾区救命电话能打得出。在灾情发生后,全国各地打往四川电话的话务量猛增,达到平时的15倍左右,四川电信公司向中国电信集团公司紧急报告,请求各省对四川的呼入进行了合理限制,首先保证灾区的紧急救援和求救电话能打出去,最大限度地保障了灾区通信的通畅。

  李进良:在突发事件面前,全球运营商面临着一样的风险和挑战。而在应急通信的关键时刻,通信用户同样可以在保障通信畅通中有所作为。

  比如2005年,在英国伦敦发生了震惊世界的爆炸案,短短几个小时,伦敦的四个地铁及车站发生爆炸。因为无法劝阻公众像浪潮一样拨打电话,英国警方命令当地移动通信运营商停止给爆炸车站方圆1公里内的所有公众用户提供移动服务,导致这些用户接近5个小时无法通过手机与外界联系。因为运营商只有这样才能保障警方以及相关部门的通信畅通无阻。再比如2005年美国的卡特里娜飓风,当时包括佛罗里达州在内的两个州通信系统严重损毁,由于拥塞等情况的出现,300万用户电话呼叫困难,2500多万个呼救电话无法接通。公众通信网络在突发事件面前都是非常脆弱的,这就好比一条高速公路,原本的设计是八车道通行,突发事件发生后,成千上万的车辆都堵在收费站,都要开进去,结果是谁也走不了。在突发事件面前,全球运营商面临着一样的风险和挑战。

  在应急通信的关键时刻,通信用户也可以在保障通信畅通中有所作为。在目前我国还缺乏专用应急通信系统的情况下,我们公众首先应该减少不必要的电话,长话短说,这样就可以把有限的通信资源留给更需要的人。在遇到打不通的情况下,要避免不停地重拨,如果可以,尽量短信联系,以节省通信系统资源,毕竟短信消耗的资源是远远小于通话的。这次中国移动以及很多业界知名的专家非常及时地号召用户减少不必要的电话,将宝贵的信道资源留给最需要的人。我们可以看到,这些呼吁带来了良好的效果。

  李永强:对于应急通信系统构建而言,做好通信应急预案十分重要。

  针对本次灾后应急通信预案,我有几点看法,希望得到政府的关注:

  第一,当灾难发生后,运营商应该保障优先级别高的通信需求,比如政府、公安、消防等指挥救援部门,这一点在技术上也是可以实现的。但是作为企业,电信运营商没有权力限制公众通信,更没有立法保证可以这么做。在美国,通信应急预案就可以做到这一点,911事件启动了这样的预案,一定程度上保障了救灾指挥部门的通信要求。

  第二,我国在专用通信网的建设相对于公众通信网比较滞后,国外有一些做法值得咱们借鉴,有国家投入了较大的精力建造专用通信网,一般情况下和 公众通信网络合并,供民众使用,以免闲置和浪费。一旦启动紧急预案,专用通信网必须保障相关部门专门使用。

  第三,当前的通信应急预案只能适用于一般的消防会展等局部区域性的应急通信,在如此大的灾害面前,当前的预案显然是力不从心。

  另外在此次大灾后,有人对公众通信网络做了比较,认为CDMA网络和小灵通网络比GSM网络恢复较快。对此,我个人认为:第一,客观讲,移动网络设计确实没有考虑到如此大的自然灾害,灾害发生后,话务量最高峰是平时的十倍,挑战了网络设计极限;第二,不同网络表现的差异性主要是因为用户数量的差异造成的,用户数量不同然后再乘以十倍,差异就会进一步放大,在这种情况下,用户数最多的网络自然会受到更大的冲击。

  做好灾后恢复重建系统工程

  目前5·12特大地震灾害已经发生了将近一个月,信息通信抗震救灾工作正从前期的抢通阶段转入恢复重建阶段,做好这个系统工程同样任务艰巨、责任重大。记者从工业和信息化部采访了解到,当前通信恢复重建的总体思路为“保县、保乡、保救灾”。“保县”即扩大县城公众通信能力,紧急扩容,多路由组网;“保乡”即加快推进对乡镇的交叉覆盖,提高综合抗毁能力;“保救灾”即围绕当前救灾重点工作做好通信保障。“五为”即为军队“进村入户”开展救援行动提供通信保障;为防范次生灾害,对水利部门堰塞湖、水坝等高危地区防控工作提供通信保障;为防止疫情发生与蔓延,对卫生、农业等部门疫情监测防控提供通信保障;为保证灾民救护、转移和安置,根据民政等部门灾民安置计划提供多种便民服务;为维护灾区社会和谐稳定提供通信支撑和服务。

  张继平:在灾后重建工作安排方面,中国电信集团公司将遵循“全面重建、适度超前;统一规划、分步实施;因地制宜、分类编制;多种手段、先进可靠;突出重点、远近结合”的原则,结合地方政府重建规划,采用多种技术手段,组织开展灾区通信网络重建工作。近三年,以恢复重建为主;后五年,以发展提高为主。

  具体来说,到今年6月底前,恢复99%以上的乡镇及所有县城的基本通信;为100%的新建安置点提供基本通信,具备条件的提供互联网接入;恢复50%的灾前通信已达、灾后具备通路通电条件、仍有一定数量人员居住的行政村的通信,灾区语音通信能力基本恢复到震前水平,并完成灾后重建通信网络规划。今年8月底前,县以上光缆线路和具备条件的行政村通信基本恢复到震前水平;对政府、安置点等特殊地区提供优质服务;力争完成90%乡镇以上受损局房的维修和加固;对鉴定为危房的局房及接入网点,完成设备搬迁或室外机柜建设。今年年底前,灾区城镇和大部分农村的通信和信息化服务能力恢复到震前水平;完成100%的乡镇以上局房的维修和加固;跟进政府的临时安置和迁建工作,提供通信和信息化服务保障。到2010年,完成受灾地区主要县间的光缆环网建设,提供全面的通信和信息化服务;四川全省通信基础设施恢复到灾前水平;完成迁建城镇的通信网络建设;恢复所有行政村的通信能力;扩大高速无线数据业务覆盖面,提高通信网络的整体安全性,灾区通信水平好于灾前水平。2011年至2015年,全面提高网络安全性、业务提供能力、信息服务水平、应急通信能力。

  在灾后重建的具体工作中,针对灾区不同地理区域,中国电信也将采取不同的策略。对平原丘陵地区,采用软交换、光进铜退、无线宽带等先进的技术手段,率先恢复重建通信网络,实现城区光纤到楼,农村地区光纤到村,提供全面的综合信息服务。对龙门山脉的高山地区,采用无线有线相结合的方式,提供语音及数据通信服务,推进旅游信息化和农村信息化建设,采用光缆多路由、微波、卫星等多种方式保障网络的安全性,实现城区光纤到楼,农村地区光纤到乡镇。对岷江上游干旱河谷区,重点发展无线通信。与此同时,我们将适当采用一些新技术,通过技术创新来减少重建成本、提高服务质量和承载能力,力求做到既服务好灾区人们又降低企业自身的成本。

  李永强:灾后重建是一个大的系统工程,通信方面的重建将完全服从于政府统一安排,爱立信将会积极配合运营商和政府做好重建工作,当前最紧迫的任务是协助运营商解决500万灾民安置点的通信需求。

  灾后重建是一个大的系统工程,通信方面的重建将完全服从于政府统一安排。目前在发改委的牵头下,涉及七大方面的重建,工信部也在统一部署下广泛征求运营商和制造商对灾后通信重建的建议。爱立信将会积极配合运营商和政府做好重建工作,当前爱立信最紧迫的任务是协助运营商解决500万灾民安置点的通信需求。灾民安置点话务量集中,在四川移动的主导下,爱立信继续优先供货灾区,第一期,爱立信为四川移动GSM网络提供了近5000个载频的网络设备,大概需要400~500个基站。

  立足长远构建国家应急通信体系

  在当今全球化、信息化的时代,社会公共安全已成为国家重要的安全战略,社会公共安全正引发信息时代应急通信管理的变革。我国是灾害频发、灾害面广、灾害损失严重的国家之一。随着国民经济的快速发展、生产规模的持续扩大和社会财富的不断增长,灾害造成的损失也在逐年上升,对社会安全造成了严重威胁。而在出现自然灾害、突发事件等各类紧急情况后,政府和公民对通信的依赖程度更加明显,需要利用各类通信手段通报险情、指挥救援、实施紧急救助等。一个快速响应、全面高效的应急通信系统已经成为降低灾害损失的决定性因素。我们必须提升对建立社会公共安全体系的重视程度,把社会公共安全应对体系作为事关国家安危的重要课题来抓,以化解突发事件产生的负面影响、减少突发事件带来的损失。

  张继平:此次地震灾害及年初冰雪灾害等重大灾情的发生都为我们提出了新的课题,要求我们重新思考应急通信体系建设,重新认识应急通信系统的必要性和重要性,加大投入,加强队伍体系建设,加强平时训练,保证在今后的抢险救灾中真正做到通信与抢险同步。

  首先,应急通信系统应该被作为国家应急工作当中的有机组成部分。过去我们的应急通信都是站在行业自身发展上考虑的,力求保障线路不中断、通信不中断,保障国家重大活动安全。经过最近的几次重大自然灾害对通信网络所造成的严峻考验及对于应急系统提出的更高要求,使得我们必须站在国家应急角度来考虑应急通信的问题。尤其从目前来看,人们日常生活越来越离不开通信,通信已经成为一种必须的生活工具和手段。尤其是在发生重大事件,这种依赖性更为突出。在此次地震灾害中,许多受灾群众在地震发生时,逃跑时所带的东西不是钱包、存折等而是手机、充电器这些通信设备,由此可见人们对通信的依赖性及信赖度,而这无疑对应急通信体系建设提出了更高的要求。与此同时,应急通信在整个应急工作中的地位与作用也越来越突出,不可或缺,这一点在此次抗震救灾的具体工作中得到了很好地验证。因此我们应该把应急通信系统纳入国家应急工作中统筹考虑,必须站在国家角度来考虑,要在国家层面上统一规划、做好预案。

  其次,抗大灾尤其需要提高综合抗灾能力,这个能力提升中的重点之一就是通信手段和通信系统。然而仅靠企业很难满足在大灾情况下抢险和公众对通信的需求,需要国家加强这方面的投入,需要国家站在新的社会需求,防大灾、抗大灾的角度去考虑应急通信系统建设,真正做到国家组织、投入,企业承担、支撑,加强国家的领导与统筹规划,这样才能保证应急通信与国家应急工作构成一个有机的体系,有机衔接起来。加强国家的统筹规划,有助于将国家与地方的建设统一起来,基于已有的系统建设,进行有效结合,实现很好的统筹规划。而企业作为承载平台,一方面可以减少国家开支,另一方面还可以与企业自身发展相结合。尤其是针对前面我所提到的第一层面、第二层面的建设,建议由国家进行投入,而且应加强重点投入,站在国家的角度进行整体的体系规划、队伍建设、设备更新等,可以划定几个大区重点投入,发挥大区机动通信的辐射性作用,为附近区域进行服务。分层次、有侧重,先重点、后细化,逐步扩大,这样既可以节省投资,还能起到很好的样板和示范作用。

  最后,对于企业而言,要在推进国家统筹规划的基础上,为国家做好上述几个层面的具体实施工作,另外侧重将网络安全问题纳入自身的重要工作中去,把自身的网络建设与业务发展结合起来,将网络业务等规划好、建设好,确保小灾不受损失、大灾快速恢复。与此同时,因为通信网络是按照统计规律来设计网络建设的能力和容量的,而随着广大用户对通信的依赖性越来越强,除了自然灾害造成通信中断意外,在发生重大事件时,也十分容易导致拥塞,影响通信网络的正常运行。因此对于通信企业而言,应该从两个角度来考虑应急通信建设:一是当网络出现问题,如何保障国家应急工作正常开展;二是即便网络没有出现问题,在出现重大事件时,如何避免通信拥塞导致通信网络失去作用,同样需要我们构建相应的保障体系。面向未来,应急通信保障工作依旧任重而道远,需要我们加强与其他各部门协作,实施企业间合作与资源共享,改善通信网络组织,增强通信能力,实现多企业、多手段、多方位交叉覆盖,力求构建一个立体的应急通信网络。

  李进良:建设一套独立的应急通信网络是非常必要的,而且应该由政府主导,对应急通信系统建设进行宏观调控和合理布局,综合各运营商的意见,结合不同的特点形成各种方案,以较低的成本,建设数字集群等多种应急通信系统相结合、反应迅速、抗毁性强的系统。

  在交通运输通畅的情况下,应急通信可以通过卫星中继加应急通信车的手段,来满足大型活动和突发事件中的通信需求。此次地震发生之后,各大运营商都迅速从成都以及各省份调集了几十辆应急通信车紧急开往灾区,但毕竟应急通信车数量是有限的,只能解决部分问题,像地震这种重大的自然灾害,覆盖面大,受害人口多,应急通信车的覆盖面积、容量等都不能完全满足需求。因此,我们有必要建立一套独立的应急通信网络,其收敛比可以达到1∶1,即保证每个用户都能够同时接通电话。这套系统虽然平时成本高,基本没有经济效益,但是关键时刻能够发挥巨大的作用,具有巨大的社会效益。而且在我看来,该网络应该由政府主导,对应急通信系统的建设进行宏观调控和合理布局,综合各运营商的意见,结合不同的特点形成各种方案,以较低的成本,建设数字集群等多种应急通信系统相结合、反应迅速、抗毁性强的系统。政府可以把应急通信系统分配给各运营商使用,并制定相应的管理方案。在遇到紧急情况时,政府迅速启动应急预案,统一调度各应急通信设施,从而达到最佳的应急效果。毕竟,公众通信网络在这种突发事件面前还是十分脆弱的。

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