要切实推进政企分离和监督独立，我国电信市场必须重塑竞争主体，通过开放电信市场以及产权多元化改革，从而保障电信业健康发展，更好地满足并提升全社会的通信福利

　　-信息产业部电信研究院 黄浩

　　今年，业内外广泛期待的电信重组和3G牌照发放落空，电信业在平淡中走过。新年即将来临，对于电信业而言，2008年注定是不平凡的一年。除了继续期待电信重组和3G牌照发放外，新一届政府将产生，信息产业部是去是留、新的电信监管机构将呈现什么样的面貌，这给业内外带来新的猜想和新的期待。

　　信息产业部的去留、电信监管机构的变革，这对于电信业的影响远甚于一次性的电信重组和3G牌照发放，2008年值得期待。

　　电信监管鼎新须革故

　　1998年3月，信息产业部组建，标志着我国电信市场实现了政企分开和电信监管的正式形成。转眼间，电信监管已经走过十年。十年来，电信监管从无到有，在实践中创新、在摸索中前进，也在困难中迷惘、在无奈中妥协，一路走来，实属不易。十年监管路，值得回顾总结，未来电信监管，更须革故鼎新。

　　可以说，十年电信监管工作并非一帆风顺，有迷惘、有妥协、甚至倒退。2003年，国办75号文件出台，这是电信监管机制的一次重大转变，标志着经济监管让位于行政监管，此后的很多监管都更多地依赖于行政手段。在政企分开的前提下，依然通过行政手段来管理企业，这是事实上的政企不分。

　　不过，这也是电信监管机构在经济监管无效后的无奈之举。2004年，中国电信、中国移动、中国联通高管轮换，对于这种明显违背市场竞争理念的行为，电信监管机构却是束手无策。2007年，中国电信和中国网通签署互不进入对方主要市场的合谋协议，不可思议的是，这个协议得到了电信监管机构的认可，可以说是监管的一次倒退。

　　重塑竞争主体亟需多管齐下

　　由于监管的妥协和倒退，导致我国电信市场很大程度上依然是国有垄断和政企不分。垄断带来巨大的社会福利损失，这在理论上和实证研究上都已成共识；而政企不分导致的政府行政效率低下和企业经济效率低下，这也是不争的事实。当然，竞争就会带来重复建设、独立监管就会带来监管成本，这些都会导致一些资源耗费，但是市场竞争和独立监管带来巨大的社会福利增进和政府、企业效率改进。所以，上世纪八十年代以来，各国电信改革不约而同地选择了引入竞争和建立监管。

　　我国也是在这样的国际背景下进行电信改革的，并且选择了打破垄断、引入竞争、政企分开、建立监管的改革之路。目前电信市场的实际情况，有违电信改革的初衷。如果改革不能推进下去，那么，我国电信市场将要付出双重的代价，一是国有垄断和政企不分导致的社会福利损失和政府、企业效率损失；二是改革至今已经付出的成本。

　　政企分开，监管独立，这是电信监管体制改革的既定方针，信息产业部也提出了“后退一步，站高一步”的监管理念，但是在监管实践中为什么仍然存在政企不分、监管妥协和倒退的现象，这既与电信监管机构自身的定位有关、更与竞争主体的独特地位有关。没有监管机构的重新定位和竞争主体的重新塑造，就不可能实现真正的政企分开和监管独立。

　　一方面，电信监管机构自身需要重新定位。美国经济学家施蒂格勒于1971年提出了“管制俘虏理论”，认为监管是为了满足行业中在位企业对监管的需要而产生的(即立法者被行业俘虏)，而监管机构最终会被在位企业所控制(即执法者被行业所俘虏)。产生这种现象的原因是，在位企业由于其组织形态良好，相对于该行业的分散的消费者群体而言，更容易对立法机构和监管机构施以政治和物质利益、并施加影响，从而导致本来应该为消费者服务的立法和监管机构成为在位企业的俘虏。

　　目前我国各类监管机构存在一个根深蒂固的监管理念，那就是监管是为了维护在位企业利益，也就是说，不是监管机构被动俘虏，而是监管机构主动“投怀送抱”，这跟我国各行各业由来已久的政企不分有着直接的关系。其实，监管存在的理由就是促进市场竞争和维护电信用户利益，至于在位企业利益不是市场监管的职责。在电信监管中，如果总是置在位企业利益于监管职责中，势必束缚电信市场的开放和竞争、妨碍监管机构维护电信用户权益，最终导致监管无所适从和监管妥协倒退。电信监管的独立就是要求监管独立于在位企业利益、而服务于广大电信用户，就是要变监管的在位企业利益导向为监管的电信用户利益导向。

　　另一方面，更为重要的是，需要重塑竞争主体。目前，我国基础电信市场竞争主体都是国有或者国家控股的企业，由于这些企业的独特地位，导致电信监管很难独立于这些企业的利益。从世界大多数国家电信改革实践来看，在电信市场引入竞争和建立监管的同时，都伴随着对原来在位企业实行私有化改革。这种改革方式是有其逻辑基础的，通过对国有企业私有化改革，切断原来国有企业和新的电信监管机构的内在联系，从而能够保证电信监管机构对于所有市场竞争主体的一视同仁，最终保证监管的独立和公正。要切实推进政企分离和监管独立，我国电信市场必须重塑竞争主体。

　　考虑到我国的实际情况，重塑竞争主体需要多管齐下。首先，需要尽快开放电信市场，通过市场竞争增进社会福利、促进行业发展、维护用户利益，也通过市场竞争来维护电信监管的权威、公正、独立；其次，电信国企需要进行产权多元化改革，这不仅有利于形成合理市场竞争秩序，也能够保证电信监管机构真正独立于这些企业；最后，国资委需要进行改革，变政府部门为纯粹的资产投资管理机构，真正实现政企分开。即便不考虑监管独立的问题，只是从增进社会福利的角度而言，开放市场和产权多元化改革也是必要和可行的。

　　根据笔者对于我国电信国企竞争行为的研究，发现电信国企由于存在产权扭曲，导致它们之间的竞争程度甚至更甚于私有企业之间的竞争，并且这样的竞争只要不低于成本就会更加增进社会福利，所以市场可以容许的电信国企竞争主体数量会低于自由竞争的私有企业主体数量。如果能够计算出合意的电信国企竞争主体数量，那么，这些电信国企之间的竞争也可以达到私有企业自由竞争那样的社会福利。不过，由于对于产权扭曲程度和电信成本测算的困难，合意的电信国企竞争主体数量很难确定，而采取市场开放和私有化改革来实现社会福利被认为最优却是实践证明可行的做法。