图文：电信研究院政策与管理研究所副所长陶青

图为：电信研究院政策与管理研究所副所长陶青(骆磊 摄)

　　12月12日，2008年通信产业发展形势报告会暨2007通信产业十大关键词评选发布会在北京举行。本次会议由信产部电信研究院主办，泰尔实验室承办。

　　图为：电信研究院政策与管理研究所副所长陶青(骆磊 摄)

　　以下为其演讲全文：

　　陶青：

　　女士们、先生们，下午好！非常高兴有机会跟大家探讨和交流，我们通信产业未来的政策发展趋势。对于这个演讲，我想会从三个方面去谈，第一对于整个发展和改革的政策的一个基本判断，第二是对于未来市场监管政策的基本判断，第三是政府面临新的挑战。

　　要谈政策趋势是怎么样，从一个研究者角度来讲，有两个基本面的问题需要解决，第一是这个产业究竟面临的问题是什么，他的现状是什么，比如我们这个产业是在什么样的制度基础上，是在什么样的经济环境下，是在什么样的发展阶段中，与国家整个的发展走向当中的定位。如果有这些问题和矛盾，它解决是依靠市场的手段解决，还是政府要介入？还是有些环节需要市场解决，有些环节需要政府解决，如果需要政府解决，他总体的定位是什么，职能边界在哪里？谈到政府职能的总体定位，其实这十六个字大家会很熟悉，通过这十六字的总结，我们基本上可以把政府的职能，或者政策分为两大部分，一大部分是关于整个发展和改革的政策，第二部分是关于一个市场监管的政策。这里面又涉及到一个具体的一个判断，对于发展和改革的问题，或者对于一个市场监管的问题，我们这个行业究竟需不需要政府来介入，或者在未来相当一段长的时间内，这个行业值不值得政府去关注，去介入？要回答这个问题，其实是需要回到这个行业发展基本面上，他在国民经济中的地位究竟是什么？它现在面临的基本的一些矛盾、问题是不是没有办法通过市场的手段来解决？这也就是我们在第一部分政策中将要谈到的，比如就发展和改革而言，政府为什么要关注你这个产业的发展和改革问题呢？其实这个判断从一些基本的数据可以看到。通信产业包括通信设备制造和运营，当然今天问题主要是在运营方面，但可以看一下通信设备制造业直接分配系数和完全分配系数相比其他行业都很高，意味着他能够先行带动其他产业的发展，同时其他产业的发展也需要通信设备制造业的存在。这样就意味着这个行业在未来相当长的时间获得政府的关注。

　　对GDP的直接贡献和间接贡献同样很高，大家看到加起来不过是百分之五点几，但整个国民经济中有几十大类上百个行业，而我们行业占5%的比例是很客观的数据，所以相当长时间内运营商的发展和改革也将高度受到政府的关注。这是从改革和发展角度来看。如果从监管的角度来看，这样一个产业需不需要政府来监管？大家都知道这是自由竞争的市场，没有市场失灵环节的存在，政府介入少一些。第一在社会管理和公共服务方面，要提供通信保障、应急救灾、网络与信息安全。第一部分具有自然垄断特征的环节，第二网络外部性显著，难以依靠市场形成有效竞争。第三有我们所熟知的普遍服务的问题，企业的目标都是追求利益的最大化，这个环节上市场不能自发的满足他普遍服务的要求，就需要政府来提供。我们从上面两个基本大的判断，可以看到整个电信运营商不管是从发展和改革还是市场监管都需要政府的介入，这时候就需要您去回答当前遇到的问题是什么？当然问题是千变万化、错综复杂的，每位都有自己的想法和看法。包括自主创新能力的问题，上下游协调发展的问题，在监管上包括有市场开放的问题，公平竞争的问题，保护消费者权益的问题，包括监管体制和监管能力的问题。问题的确是错综复杂的，如何解决这些问题，如果政府除了市场在某些环节上随着企业、市场的发展自觉解决一些问题，在一定环节上政府一旦介入政府制定政策的目标究竟是什么会变得很关键，因为目标决定你具体的政策导向，你具体政策采用什么样的政策工具。

　　从发展面来看，对这个行业国家总体的判断目标是很明确，希望这个行业可需、持续、协调、健康的发展。我需要有什么样的政府基本原则是什么？发展路径是什么？我想有四个主要原则，第一通过改革和竞争促进行业发展，还是利用垄断和封闭？这个答案也很清晰，从过去的历史可以看到，电信企业一直就没有停止过对他们的改制，从政企不分，到政企分离，在2005年国家发布非公经济36条明确提出允许非公有资本进入垄断行业和领域，将在电力、电信、铁路等领域进一步引入市场竞争机制，意味着当前电信行业竞争是不充分的，目前国家出台的配套政策37个当中已经出台25个，包括最为敏感的电信、金融等。进一步加大对电信行业竞争的改革是必然的趋势。在大的趋势下，我们怎么进行改革，是利用市场的方式，还是政策的方式？从制度上发挥资源配置在基础上的作用。在这个行业中，基本的市场经济制度有没有形成，第三我们发展是依靠什么样的驱动要素。电信行业成本很高的行业，的确在过去几年每年投资成本不超过2个亿，投资的收益率是要低于世界同行的水平，但投资的比例要高于世界同行的水平。这就是为什么我们行业提出大力进行技术创新，用投资拉动经济发展。第四就是协调发展，统筹兼顾，我虽然行政村通电话比重已经达到99.5%，未来加强农村地区的发展以及普遍服务向自然村通、向行政村通更大范围的普及也是大的趋势。

　　目前产生的问题究竟是什么？我们可以去深入的思考，为什么我们自主创新的能力不强，为什么国外的运营商每年投入都要达到2.5%，而我们国家不到1%，为什么没有创造的动力，就是没有竞争力不够。为什么我们要强调技术发展和业务的转型，但是中国的企业转型如此之困难，而BT等国外固网运营商成功的进行转型，人家为什么能做到，我们做不到，就是竞争不足。竞争既包括数量上的放宽，也包括资本结构上根本性的改变。第二就是回归企业的市场主体地位，包括对业务限制范围的放宽，第二是对他们作为一个国有企业也要作为一个企业进行资本考核，企业的根本目的是什么？是要为股东带来回报，我们也刚刚看到昨天的新闻，国有资本预算制度，要求电信等行业每年要有10%的利润上交给国资委，我认为是非常英明的决策，这样会使得电信企业真正回归到他市场的主体地位，能够把它的责任聚焦到对股东、消费者创造价值。第三方面在区域平衡的发展上，因为这是市场失灵的环节，所以更多依靠财政政策和公共环境支出来弥补。

　　因为有众多市场失灵的环节存在，我们就会问政府在监管这些市场的时候，他的目标是什么？其实也很明确就是社会福利的最大化，包括厂商的福利和消费者的福利，将来肯定会更加注重消费者的权利，相比厂商而言，消费者的个体能力是非常弱的，他是一盘散沙，从政府的角度毫无疑问更加注重保护消费者的权利。第二政府会监管什么？监管什么是调整两类关系，一类是企业和消费者的关系，第二是企业和企业之间的关系，对于企业和消费者之间的关系，这里面有两个重点问题，就是解决质量和价值水平的问题。从价格水平来看的话，这个趋势也是很清晰，总体价值水平肯定会走低，过去两年资费变动的情况，可以看到是在不断下降，明年预期无论采用什么政策，目标只有一个，推动整体通信消费水平的降低。第二在服务质量上也可以看到，我们不仅是要有一个很合理的资费水平，第二也是要有一个诚实守信的健康消费的环境，这一点政策从近两年一系列阳光绿色网络、工程还有各种打击淫秽色情等，政策的目标是很清晰的，就是要完善整个对消费者服务质量保护体系的建设。监管要调整第二类的关系相对会复杂，那就是企业和企业之间的关系，因为目前整个电信市场包括基础业务运营商，也包括增值业务运营商，主要解决三个问题，一个是业务范围的问题，和刚才提到的发展与改革密切相关的问题，并不是单一政策能够调控的。第二是结算的问题，结算的目的是什么？其实是通过经济手段来保证一个通信质量，保证互联互通。如果说在正常的情况下，结算问题应该是企业之间相互协商的，为什么政府需要介入，一定是因为有市场失灵的环节，市场失灵的环节在哪里？我们就想是不是有些运营商市场实力太大，那么他可以占据一个垄断的市场地位，在这样的情况下，无论怎么样，其实趋势也会很明显，只要有垄断行业的存在，政府制定会致力于大小你垄断行业的环节，致力于让你结算价格不断的下降，这点也可以看得很清晰，从去年到今年，政府已经四次调低了结算价格。

　　第三在基础市场要调整的是不公平竞争的问题，这个问题更加复杂和微妙一些，什么叫不公平竞争？随着我们监管手段和技术完善的话，对于这一类行为的监管会越来越严厉。第二个要调整的关系其实是基础运营商和增值运营商的关系，这里面有很重要的问题，第一是信誉机制，第二是公平竞争的问题。基础运营商也在向信息服务商转变，经营很多东西是跟增值运营商一样，同时它拥有很好的网络优势，这时候如何保证各个主体在经营当中的平等地位，就成为政府关注的问题。对于增值市场的话，有很多人说，今年是增值业务市场的寒冬来临，很多企业被淘汰掉，我们可以反过来想，如果通过今年的一些有利于保护消费者的措施的出台，使得一批增值企业倒掉了，那么我们就要问，这些增值企业原来是做什么，是不是通过欺诈、虚假、诱骗的行为获得非法收入支持你的业绩，在最新的财报中新浪等大型的增值企业，他们收入是不降反升的，这也是政府进行一个治理的根本目的所在，要让市场形成一个优胜劣汰的机制，进入一个良性的循环。从监管的能力来看，未来也是会增强政策制定的时效性和推动力，以及加强市场监管的有效性、公信力。说到这里，可能觉得我们政策的趋势是不是已经很明显，很多问题可以解决？其实不然。因为西方国家是用了将近100年的道路，或者至少从本世纪70年代开始进行全方位的行业改革和重组，建立在这个行业里面基本的市场经济制度和它的一些规则，但是即便我们把上述所有问题和政策都明确之后，我们也不过才仅仅建立起一个基本的竞争规则和制度，但是这个行业的一个最根本的特征就是技术发展非常的迅速，而这种迅速的变化给我们政府又带来很多新的挑战，其中最严峻的调整就是市场究竟是什么？就像刚才几位专家包括上午很多的学者也在谈到这个问题，融合的问题，技术的发展已经模糊了市场的边界，政府管理什么？管理谁？怎么管？我们不过还是在补以前的课，在补以前政策的缺陷，描绘出原先市场的轮廓，但现在的市场又出现了。我们保护消费者权益，谁是消费者？保护他什么权益？原来保护他的权益和现在保护的权益是一样吗？所以政府在国际和国内担任不同的角色，既是竞争的促进者，也是竞争的保护者。

　　各个企业的触角都在从不同的角度向其他领域延伸，像GOOGLE、SKYPE、EBAY，如果我们用不同的市场边界描绘的话，谁是这个市场上真正的运营者？谁是这个市场上真正力量的垄断者？同时消费者也在改变一些通讯消费习惯，政府如何促进保护什么样的权益，什么叫做消费者的满意度，又给我们提出新的思考，当然问题永远是千变万化，也是层出不穷，我们只能一点一点的解决，一点一点的去努力，力图使我们运营体制、监管体制适应整个市场发展的变化，适应消费者的变化，也适应技术和应用市场发展的变化。谢谢大家！