国外监督电信监管者的经验及借鉴

　　谁来监督监管者

　　□ 信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所 丁道勤

　　监督监管者，是一个老生常谈的话题，涉及到一国政治和经济体制深层次方面，其理论根基来自于三权分立制度。三权分立是西方发达国家的基本政治制度，主要内容是立法权、行政权和司法权相互独立、互相制衡。三权分立制度的理论基础是17~18世纪西欧资产阶级革命时期英国资产阶级政治思想家洛克和法国资产阶级启蒙学者孟德斯鸠提出的分权学说。这一学说基于这样一个理论前提，即绝对的权力导致绝对的腐败，所以，国家权力应该分立，互相制衡。三权分立的出发点是对政府普遍采取不信任的态度。为了保障公民自由和限制政府的权力，必须把行政、司法、立法分开，而且让它们互相制衡，即由立法和司法来监督行政。

　　在国外民主法治国家和地区，监管者都要受到应有的监督管理，电信监管机构也不例外。国外立法机构、司法机构及其他行政机构对电信监管均有着重要的影响。具体表现如下。

　　一、立法机构对电信监管具有重要影响。立法机构对电信监管的影响主要通过两个方面的途径，一是通过电信立法影响电信监管；二是通过预算、人事等非正式方式影响电信监管。如美国国会由参议院和众议院组成。参议院中设有商业、科学和运输委员会(下设通信分会)，众议院中设有商业委员会(下设电信、贸易与消费者保护分会)。这些委员会主要处理一些与电信立法有关的问题，如对涉及电信问题的法案进行听证、辩论和表决等。国会可以通过控制预算来影响政策，可以通过人事任命施加影响。州议会对本州电信法律拥有立法权。

　　二、司法机构对电信管制政策具有重大影响力。作为法治国家和地区的一般原则，管制机构所有规定都要受到法院的司法监督。通过这样的监督，法院在产业管制中发挥着非常重要的作用，它们不仅调解公司间的矛盾，而且调解不同管制者之间的司法冲突。例如，美国法院调解公司间、监管者间的矛盾和冲突。州管制机构可以就联邦通信委员会(FCC)的规定向联邦法院提起申诉。对管制机构有关政策不满时向联邦申诉法院提起上诉，已经成为一种标准程序。(参见欧阳武著：《美国的电信管制及其发展》)一般而言，FCC与法院的关系主要体现在两个方面：一是法院对FCC制定的管制法规实行司法审查；二是法院对FCC与企业或其他管制机构的争议实行裁决。根据美国司法体制，美国法院分为联邦法院和各州法院，联邦法院又分为最高法院、审批法院和申诉法院。全美被划分为94个司法区，每个司法区都设立一个审判法院，负责对联邦范围内的事务进行审判，同时此94个司法区又被分为12个申诉区，每个申诉区都设立一个申诉法院，负责对区内审判法院的判决以及联邦政府的新政策进行法律上的复审。其中与FCC联系最多的是美国哥伦比亚特区申诉法院。美国历史上，由法院出面解决电信政策纠纷的案例很多，例如1948年12月Hush-A-Phone公司案件和1982年AT&T的解体协议等。

　　再如，英国司法机构在电信管制改革的发展历程中发挥了重要影响，特别是在电信管制体系存在严重缺陷——事先没有明确管制者权限——的情况下，法院发挥了不可替代的重要作用。根据《2003年通信法》第192条的规定，对下列决定引起的争议，一方可以向竞争上诉法庭提起上诉：of-com依据2003年通信法第二部分和1949或1998年无线电话法做出的决定(但有例外)；与第45款规定的一个或多个授权条件所做出的指导、批准或同意所生效的决定；国务大臣做出的决定，该决定的效力来自第5款的指导、第156款的决定指导，第109款规定所确立的禁止或条件。任何受到上述范围内的决定影响的人都可以就该决定向竞争上诉法庭提请上诉。(参见续俊旗编著：《法治电信》，北京邮电大学出版社2004年版)英国最新的《通信白皮书》在关于处理有关服务标准的投诉中引入司法介入机制，对于服务标准类投诉，“将会由ofcom创立的检察官制度或相应的机制予以解决”。其中一个最为典型的案件就是，在1985年，英国电信公司(BT)就电信管制办公室总监是否有权制定联网规则之事向法院提起异议之诉。

　　三、其他行政机构对电信监管的重要影响。其他行政机构特别是反垄断或竞争规制机构对电信监管具有重要的影响。如美国司法部反托拉斯局和商业部国家电信与信息管理局涉及电信政策的制定。司法部反托拉斯局对产业政策或产业结构具有影响力的依据是反托拉斯法。在美国历史上，司法部对AT&T有过一次反托拉斯诉讼威胁和两次实质性的反托拉斯诉讼。每次的结果都对美国的电信产业产生了深刻的影响。再如，英国公平贸易局(OFT)、法国国家竞争委员会、德国联邦卡特尔办公室(反垄断局)等一般性竞争管制机构对电信监管都有重要的影响。

　　国外发达国家和地区的电信管制机构虽各具差异，但是总体趋势是向完全独立的方向发展。电信监管者非常注重透明度、公众参与原则，无论是立法或裁决，均设置听证制度，尊重大众和利益相关方的意见；并建立信息公开制度，注重说明理由制度，充分说明制定政策和裁决的理由；无论是具体行政行为还是抽象行政行为，被监管者均可以提起司法救济；完善的行政裁决制度，在争议解决方面，尽量发挥调解的作用，甚至引入非诉讼程序(ADR)来处理纠纷；程序的多样性，不同类型的行政行为适用于不同的程序，以提高行政效率。

　　在国外电信监管体系中，政府政策部门、(独立)电信监管机构、一般性竞争管理机构、民间管理机构等几类机构在各自范围内发挥重大作用，注重程序的公平，程序制度完善；对监管机构的权力进行制衡，防止权力滥用，加强立法、行政、司法对电信管制者的监管。如在立法监管上，非常重视立法的监管作用，坚持立法先行，强化立法机构对电信监管机构的监管；在司法监管上，建立相对完善的电信管制争端解决机制以及电信管制的司法审查制度，加强司法对电信管制的监管；在行政监管上，建立相应的人员、绩效考核评估机制。重视机构创新，及时调整机构以顺应时势的变化。在全球电信市场竞争加剧和电信行业不断变化的背景下，一般性竞争管制机构在电信行业中的监管作用大大增强。

　　现在存在一个普遍的误解或者说是有意的误解，认为在目前阶段，由于国情或政体不同，中国不可能实行西方那样民主独立的电信监管机制。其之所以是“误”解，是因为它错误地将有效的电信监管在逻辑上必须具有的基本要素，与这些基本要素在不同社会的文化政治传统内的表达方式混为一谈。(具体参见汪丁丁：《财政民主化的原理与表达》，《财经》2007年第14期。)因此，应广泛吸收国外监督监管者的成功经验和做法，加强立法机构、司法机构及其他行政机构对电信监管机构的监督，积极促进我国电信监管体制的完善。