何廷润

　　我国的“十一五规划”首次明确将三网融合(电信网、广电网和计算机网)列入国家的战略规划，而IPTV作为当前三网融合的代表产业被各方寄予了极大的期待和热情。但是，目前我国的政府规制却成为三网融合及IPTV发展的核心障碍，处于政府管制“灰色地带”的IPTV能走多远令人担心，坐等政府体制改革和立法不仅会延误IPTV发展的大好时机，也会错过三网融合一次绝好的实践机会。因此，研究和探索在现实状况下IPTV及三网融合的政府规制改革路径，以促进IPTV及三网融合健康发展的政府规制问题就成为业界需要关注的焦点问题。

　　1.IPTV现有政府规制体系的矛盾

　　当IPTV作为电信、广电和计算机三网融合的必然产物而强势进入时，我国的相应政府规制仍停留在传统的行政管理和三网分立的阶段。IPTV与现有政府规制的矛盾表现如下。

　　政府规制权力分散，缺乏权威。目前，电信网的规制主管部门是信息产业部，而实际上基础电信业务的准入规制权力却在国务院和发改委；广电网也要同时接受广电总局、中宣部、国务院的规制；互联网的规制部门除包括电信、广电的规制部门外，还有文化部、国务院新闻办公室、公安部和国家保密局。规制的政出多门不但使规制本身出现冲突和矛盾，也削弱了规制的权威性。

　　IPTV作为融合业务，广电部门认定是电视业务在信息网络的延伸，所以规定凡通过信息网络传播视听节目应取得《信息网络传播视听节目许可证》，由广电总局按照信息网络传播视听节目的业务类别、接收终端、传输网络等项目分类核发许可证(业务类别分为播放自办节目、转播节目和提供节目集成运营服务等，接收终端分为计算机、电视机、手机及其它电子设备)；而电信部门却认为IPTV是把互联网的业务延伸到电视机终端上，是一种多媒体信息服务业务，属于电信增值业务范畴，无须另外获准许可证。广电和电信分立规制IPTV的定位使具体执行者无所适从，往往依据本身的利益所在而决定对来自不同部门规制的取舍。2005年12月26日，泉州广播电视局发出一纸通告，叫停泉州地区的IPTV业务，这是地方广电首次公开叫停IPTV业务。继泉州广播电视局公开叫停IPTV之后，2006年1月10日，浙江广电发出《要求加强IPTV业务管理》的通知，明确表示即使具有在全国范围内开展IPTV业务资质的单位，要在浙江省范围开展IPTV业务，也必须经地方各级广播电视行政部门审核，并重新得到广电总局认可后方可开展相关业务。这种地方广电叫板广电总局规制的行为深刻地表明部门的政府规制权威性正在遭遇严峻的挑战。

　　规制法律地位低，规制者具有多重角色。法律缺位是对应IPTV规制的最大缺憾，不管依据是《电信条例》还是《广播电视条例》，两个条例都是行业主管部门的行业立法，由于根植于传统行业分立管理的认识之上，两个条例都具有明显的行业或部门保护特色。中国对IPTV管制时常常引用的1999年国务院下发的《关于加强广播电视线网络建设管理的意见》(国办发82号)禁止电信和广电两大行业相互渗透，不允许电信部门经营广播电视业务，同时也不允许广电网络经营电信业务，但这个意见也是我国在边设计、边改革、边立法情况下的产物。广电、电信双方的引用往往各取所需，极大地削弱了其法律地位。另外，电信和广电两大规制部门也是行业主管部门，广电总局还具有实际国有资产管理者的身份，负有本行业利益最大化和兼顾社会责任的职责。这使电信和广电主管部门很难保持公平、公正和中立的立场，而偏袒本行业及本行业国有企业几乎成为必然的选择。广电总局2004年7月发布了39号令《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》，并于同年10月份正式执行，规定通过信息网络传播视听节目应取得信息网络传播视听节目许可证，但至今仅将许可证授权于广电系统的上海文广、央视国际、南方传媒和中央国际广播电台，具有强大网络和运营实力的基础电信运营商却被排除在外。国家广电总局还规定，以电视机为接收终端开展信息网络传播视听节目集成运营业务及在集成平台上的所有节目都要由经批准的广播电视播出机构负责组织和统一对外签约，直接提供给用户收看并做好播出监看工作；平台上的节目播放、版权保护、节目导视、节目计费和用户共享等5大系统也由广播电视播出机构负责管理与运营。这样的部门规制带有明显的部门保护和任意扩大规制权的嫌疑。

　　规制边界、范围和内容面临挑战。在三网分立的情况下，各种不同网络传送特定服务、业务种类和范围比较明确，交叉现象较少，政府规制的对象、方式、范围明确。但以IPTV为代表的三网融合业务完全可以在不同的网络中传送，而不同的服务也可以在同一网络中实现。这使原有规制的边界和范围受到挑战，如果继续执行电信与广电互不进入的规制，必将极大地限制三网融合下的产业发展及新技术的推广应用。同时，在三网分立之时，政府对三网的规制大多集中于网络和频率资源的合理、有效配置方面随着网络带宽瓶颈的突破和三网融合技术的成熟，政府规制的内容不应只局限于网络资源的配置管理，更多的要面对业务互相进入、融合逐步深入和运营者多种资质背景的复杂情况，原有单一行业的规制内容一定要有本质的提升。

　　2.国外IPTV及三网融合

　　政府规制的发展状况

　　以美、英为代表的西方发达国家的政府规制经历了近百年的发展历程，已从规制兴起阶段、放松规制阶段进入了规制改革的阶段。面对以IPTV为代表的三网融合，西方发达国家的政府意识到单纯放松规制和减少规制数量并不是政府规制改革的最终目标，改革传统的规制方式、提高政府规制质量才是主要任务。

　　IPTV及三网融合规制的起点是构筑政府规制的法律基础。国外成功推行电信或广播电视规制改革时首先要做的事情是立法，制定较为完善细致的法律法规，用法律形式明确政府规制机构的组成、规制的方式和内容等，用法律形式确保规制改革有法可依。美国是三网融合发展最好的国家之一，也是三网融合方面立法较早的国家。美国在1996年出台了《电信改革法》，其核心是长途与本地电话相互开放，鼓励有线电视开展电信业务，而不必获得电信服务的特许权。同时，该立法允许电信运营商经营视频业务，但必须重新获得相应的经营执照。英国早在1984年就颁布了《电信法》和《有线电视与广播法》，一方面结束了英国电信的独立垄断经营地位，鼓励电信私有化；另一方面允许有线电视经营电话业务。英国在1990年制定的《广播法》中对有线电视进入电信领域的限制更加放宽。2000年底英国政府出版了《英国2000年通信白皮书》，该书提出了21世纪英国通信业的发展目标是以“三网融合”为契机,“使英国成为世界上最具活力和竞争力的通信和传媒市场；使所有人都普遍享受最优质的多元化服务；使公民和消费者利益得到最诚信、最可靠的保护”。德国政府于2003年10月推出了《新电信法》草案，目的是促进主导电信运营商控制的电信市场向竞争者开放。此外，奥地利、爱尔兰等国家也都相应修改立法，以适应三网融合的发展趋势。日本从1984年到1992年先后对《日本电气通讯事业法》、《日本电报电话公司法》和《日本国际电报电话公司法》进行修改，实现政企分开，推动电信业市场化和自由化。

　　IPTV及三网融合规制呼唤独立的融合规制机构。“三网融合”发展较好的国家都普遍建立了独立的融合规制机构，而且已成为全世界规制改革的发展趋势。美国的联邦通信委员会(FCC)作为世界上最早的独立电信监管机构统一监管电信和有线电视业，并直接对国会负责，兼具立法、司法和行政职能。它既是负责监管的规制者，也是行业政策的制定者；既有一部分执行权，又有一部分准立法权和准司法权。当然，FCC在执行职责时要受到联邦司法机构的制约。英国政府依据1984年《电信法》成立了独立的电信规制局，在2000年又将5家主要的规制机构—电信规制局、独立电视委员会、广播管制局、广播标准委员会和无线通信管制局合并起来，成立了新的规制机构—英国通信管理局(OFCOM)，对电信、有线电视等进行统一监管，以适应产业融合带来的挑战。意大利电信管理机构(AGC)是根据249/97号法律组建的，这个机构的管辖范围十分广泛，包括对整个通信系统的管理(电视、电信和新闻媒体)。1997年，澳大利亚建立了独立的通信监管机构(ACA)，该机构是一个负责执行电信监管政策和法律法规的执法机构，它负责向国会和通信信息与艺术部部长报告工作。

　　相关资料显示，目前世界上已有上百个国家或地区建立了独立的电信规制机构，并正向三网融合的机制转变。

　　建立更有效率的规制方式。以鼓励三网融合的立法为基础，以三网融合规制机构为依托的发达国家的IPTV及三网融合规制改革表现出更有效率、更加有弹性、更加有成效的效果。政府的IPTV及三网融合规制的目的不再是以政府代替市场，而是通过创造实现市场可竞争型条件促进市场的有效竞争。比如，日本由总务省作为融合规制机构管理广播电视和电信行业，对IPTV的发展做出快速而有效的反应，目前已有十几家IPTV业务提供商，形成了有效的市场竞争格局，市场发展得如火如荼。另外，三网融合规制方式大大减少了原有规制机构间的大量协商和协调工作，提高了工作效率。

　　3.IPTV及三网融合的

　　政府规制改革路径分析

　　我国IPTV政府规制改革的最终目的是要构筑三网融合的法律基础，建立独立的融合规制机构，培育和发展IPTV及三网融合的市场竞争环境，使广大消费者共享三网融合的成果。

　　加快出台支持三网融合的《电信法》和《广播法》。目前我国规制电信和广电行业的法规仅有《电信条例》和《广播电视条例》，它是行业分立管理的产物，已严重阻碍了三网融合和IPTV的发展。

　　我国的《电信法》从1980年酝酿起草至今已过去26年，虽然信息产业部经过多次修改在2004年已将《电信法》草案提交国务院审议，也列入2005年全国人大常委会立法计划，但至今《电信法》仍未出台。应该看到，在三网融合成为必然的趋势下，《电信法》反映和支持三网融合的内容也应成为必然的选择。

　　我国广电业改革滞后，至今《广播法》还未进入起草阶段。但是，未来的《广播法》不仅要对传统的广播电视内容进行规制，更要结合三网融合的实际对互联网的内容进行规制，以改变我国对互联网内容规制散乱的状况。

　　同时，由于实现三网融合后网络运营具有准自然垄断的属性，因此必须有《反垄断法》规范相关企业的竞争行为，以防止大企业滥用其市场支配地位而破坏市场的有效竞争。

　　建立面向三网融合的独立规制机构。面对三网融合的发展趋势，我国分立的政府部门规制体制急需向融合独立的规制体制转变。独立的规制机构不仅独立于企业，更要独立于政府，成为一种特设机构，其特点是具有稳定的经费来源、独立于运营企业、与政府部门之间存在松散关系、对市场规制权力集中。

　　建立面向三网融合的独立规制机构可有两种选择。第一种选择是建立单一的独立国家级规制与监管机构，类似于美国的FCC或英国OFCOM，对三网及融合的网络、内容、业务、运营、市场进行规制和监管。这是比较理想的选择方案。但是根据我国的国情，建立类似于美国FCC或英国OFCOM的单一独立规制机构难度极大，特别是针对广电系统的“条块分割、以块为主、分级管理”的体制。而且广播电视属于国家宣传工具，其宣传路线、方针等重大问题受中宣部的领导和指导，政府对广电行业控制严格。即使在世界范围内，广播电视的开放也是有限度的，比如WTO要求成员国开放电信市场，并不要求开放广播电视的传输市场。因此，第二种选择是我国面向三网融合的独立规制机构要正视电信、互联网与广电网实际存在的管理差别，可分别设立独立的国家级网络管理和独立的国家级网络内容管理的规制监管机构。前者是全面规制和监管三网的网络及融合的业务、运营、市场，并具有市场准入审批权；后者是全面规制和监管三网及融合业务的内容，特别是视频及多媒体内容，对播出方式、节目制作、节目审查、责任追究、竞争行为等进行规制和监管。

　　现阶段IPTV政府规制的解决方式。目前，IPTV及三网融合发展已时不我待，如果坐等国家立法和建立面向三网融合的独立规制机构，将使我国丧失发展以IPTV为代表的三网融合的大好时机。现阶段的过渡措施也有两种选择方案。

　　第一种选择是在现阶段可由国家相关部门采取联席协调会议的形式专门针对IPTV的规制与政策做出决策。具体方案是由国家发改委出面主持，成立包括信息产业部、国家广电总局为主要成员，同时邀集中宣部、文化部、国务院新闻办、公安部、国家保密局参加的IPTV规制联席协调会，尽快就IPTV产业政策、政府规制方向及内容进行协商并提出执行方案。联席协调会的当务之急是重新审定1999年国务院82号文件关于《电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事电信业务》规定的有效性，以IPTV业务为重点部分破除电信与广电不得互相进入的政策壁垒，允许电信运营商从事基于IP的广播电视业务，也允许广电运营商从事基于IP的话音业务；将发放IPTV和IP电话许可证的权利临时收归国家发改委，对进入IPTV或IP电话领域的企业设定统一标准；同时，由联席协调会对我国现阶段的IPTV及IP电话目标市场结构和保障规范的有效竞争负责。第二种选择是暂时回避已有政府规制及规制体系形成的壁垒，从IPTV运营企业资质入手，即由电信运营商与广电运营商共同组建独立的IPTV运营企业。由于电信具有优势网络资源，具有丰富运营经验和面向用户的成熟服务系统，所以需明确独立的IPTV运营企业的主导权在电信一方，仍由广电总局发放经营许可证并负责监管。

　　4.结束语

　　IPTV目前所遇到的矛盾重重、复杂困难的局面其实是从这项业务在我国诞生之时就被注定的。虽然从长远来说一项业务能否最终取得成功要由市场来决定，但是我国的特殊国情使得政府规制成为影响阻碍IPTV发展的最大问题。

　　突破政府规制对IPTV的制约，故然要参照国外的成功经验，在立法、独立规制机构、准入机制等方面进行基础改革和建设，但是又要立即行动并以循序渐进的方式起步。相信在政府和业界的共同推动下，以IPTV为代表的三网融合政府规制改革一定能摆脱落伍与制约的局面，成为引领我国IPTV产业及三网融合前进的动力。