美国骨干网络互联互通分析 自由与监管结合

　　编者按：美国互联网产业发展速度在全球首屈一指。这在一定意义上归功于美国政府的政策支持，并与合理的互联互通模式有着密切的关系。本文主要介绍美国互联网互联互通模式及管制措施，希望帮助读者了解美国互联网产业高速发展背后的引擎和动力。

　　张彬 刘春

　　一、美国互联网骨干网互联互通模式的历史沿革

　　按照时间顺序，美国互联网骨干网首先出现了公用对等互联和专用对等互联的形式，之后出现了不对称互联，在此基础上，又发展出来了互联层级模型。

　　1.公用对等互联的形成

　　1986年，美国国家科学基金会(NSF)建立国家科学基金网(NSFNET)，该网络传输速率为56Kbit/s，连接全美五个超级计算机中心，实现了长距离传输。1987年，Merit网络公司及其合作伙伴IBM、MCI开始经营国家科学基金网，并使其在1988年成为连接13个城市的Tier­1网络。当时，美国相当于只有一个骨干网，并且这个网络归国家所有，其他的专用网络都通过与国家科学基金网连接进行信息传输，不存在骨干网之间的互联互通问题。

　　随着商用骨干网的发展，并逐渐替代了国家科学基金网的地位，互联互通的问题才开始出现。商业网络在发展初期，美国的相关法规禁止其在国家科学基金网上进行商业活动，因此也就阻止了这些商业网络利用国家科学基金网作为骨干网来交换信息。在这种情况下，包括PSINet、UUNET和CERNET等在内的商业骨干网运营商自发建立了商业网络交流中心，用以连接这些商业骨干网，并为它们的终端用户提供通信通道。

　　1993年，国家科学基金会决定完全通过竞争机制来管理国家科学基金网，即将其转变为商用骨干网。为了迅速形成竞争性的交叠骨干网结构，国家科学基金会设计了一个类似商业网络交流中心的系统——网络接入点(NAP)。每个网络接入点都由一个共享交换系统或者局域网组成，用来交换业务量。骨干网可以选择其中任何一个或所有的网络接入点与其他骨干网互联。1995年，商用骨干网和网络接入点取代了国家科学基金网。

　　2.专用对等互联的形成

　　最初的对等互联机制随后不断融入新的思想。起初，因为每个骨干网在同一个地方与尽可能多的骨干网互联效率最高，而每个骨干网在网络汇接点实现互联只需提供一条线路即可，不需要与其他每个骨干网都建立单独的连接线路，因此大多以对等互联方式交换的网络流量集中在了网络接入点。互联网上信息流量的迅速增长很快引起网络接入点拥挤，导致信息包传送的延迟和丢失。随后，一些新的商用网络接入点相继出现，在一定程度上缓解了原国家科学基金网接入点的传输压力。

　　NAP上越来越严重的拥塞带来的另一个结果就是许多骨干网运营商开始直接与其他运营商互联。为与公用对等互联有所区别，这种骨干网之间直接互联的机制称为专用对等互联。实际上，专用对等互联不仅仅是为了缓解NAP点的拥塞，对于骨干网而言，这种方式更加经济有效。如果骨干网只在网络接入点实现互联，当信息发起者和接受者在同一个城市而归属于不同骨干网时，该流量还必须传输至位于另一个城市甚至另一个国家的NAP进行交换。相反，有了专用对等互联，就可以在同一个城市完成交换。据估计，现在80%的互联网业务量是通过专用对等互联方式完成交换的。

　　3.不对称互联的形成

　　互联网骨干网运营商一方面想通过和其他运营商的合作使他们自己的用户能够接入所有互联网用户和内容；另一方面，这些骨干网运营商又要在终端用户市场上相互竞争。骨干网A通过和骨干网B互联使A的用户能到达B的用户，这种需求被定义为竞争网络的外部性，这种互联同时也使得骨干网B的用户能够到达A的用户。如果A和B的规模相近，他们就更愿意进行合作而不是相互竞争来获取外部性。任何一个单方面的不合作并不能保证它能从这个行动中获利。早期的商业性骨干网的规模相差不大，它们一般都乐意采用对等互联的方式。

　　在互联网发展初期，美国形成了几家顶级互联网骨干网，它们之间通过对等互联进行信息交换。然而，随着互联网的进一步发展，美国出现了一些新运营商，它们需要和这些骨干网进行互联以发展自己的用户和业务，于是提出和顶级骨干网进行互联，而顶级骨干网则不乐意，更愿意将其视为购买传送服务的客户，不对称互联开始出现。

　　由于对等互联双边协议仅仅允许互联双方的用户之间进行交流，因此运营商需要很多的对等互联协议才能使自己的网络和整个因特网连接起来。例如，UUNET必须和全球其他75个ISP进行互联。在不对称互联中，请求连接的骨干网与顶级骨干网之间只需连接一条线路，向其购买穿透服务，这对于一些小骨干网反而更合适，因此不对称互联因其便利的穿透性而逐渐得到小骨干网的认可。

　　4. 互联层级模型的形成

　　美国最初的几家私有骨干网最后发展成为美国的顶级骨干网运营商。这些骨干网在不断的兼并重组过程中，受到美国司法部和反托拉斯法的严格监督，这样，几个顶级运营商势力相当，仍然能够公平竞争，通过对等互联形成了互联网的第一层级。几家顶级运营商相互竞争发展自己的下线骨干网运营商，小的运营商在市场中也可以自由选择大的骨干网运营商进行不对等互联。

　　相对较小的骨干网之间也需要进行连接。当骨干网A与骨干网B间流量很大时，为了避免双方同时向上游骨干网ISP交纳大量互联费用，它们之间通过谈判形成对等互联。这样，这些骨干网既与一级骨干网非对等互联，又与一些非一级骨干网对等互联。这些骨干网就形成了第二级骨干网。

　　二、美国现行互联互通模式

　　目前，美国的互联网用户数最多，超过美国人口总数的1/2。美国骨干网运营商不仅为国内用户提供服务，同时也为世界各国的ISP提供不对称互联或对等互联，成为世界级骨干网运营商。

　　美国六家一级骨干网运营商包括AT&T、Sprint、UUNet、Qwest、C&W和Level3。美国的六家一级ISP都是在美国科学基金网时期发展起来的大型ISP，它们在《反托拉斯法》和《竞争法》的监督下，在美国构成了充分竞争的一级互联网市场，美国也成了世界互联网的核心地带和枢纽。所有第一层骨干网间形成全网状网对等互联结构，互相提供免费信息传输。它们的主要业务是向第二级骨干网出售非对称互联，提供穿透服务。二级必须向一个或多个一级骨干网购买不对等互联与整个互联网实现连接。第二级骨干网之间形成部分网状网对等互联结构。最下面一层的内容提供商、ISP等之间则通常不建立对等互联，只向上级(可以是一级骨干网，也可以是二级骨干网)购买不对称互联。在不对称互联方面，由于竞争激烈，结算价格下降很快。

　　三、美国政策环境分析

　　美国是互联网的发源地，美国的顶级运营商无论从网络规模还是所承载的流量来讲都是全球首屈一指的。因此，美国在因特网互联互通上的监管政策和思路对互联网的发展有着重要的影响。

　　1.基本政策

　　美国政府对于网络产业特别是新兴产业的基本态度是“自由放纵”，希望通过市场竞争促进技术进步和产业发展，但是，美国的互联网骨干网市场实际上并不是完全的“自由竞争”，反垄断法在很大程度上保障了市场的规范运行。美国的《反托拉斯法》和《竞争法》主要是限制在美国互联网市场中出现主导骨干网，一旦出现主导骨干网，美国政府将依据法律对市场进行管制。

　　2.基本思路

　　(1)美国联邦通信委员会Kende

　　美国联邦通信委员会(FCC)计划与政策办公室互联网政策主任Kende在2000年发表的文章《The Digital Handshake: Connecting Internet Backbones》中，以个人身份概述了联邦通信委员会对互联网规制政策的主要思路。

　　Kende认为，尽管顶级互联网骨干网运营商在对等互联的问题上有条件越来越苛刻的趋势，但这并不意味着存在反竞争的行为，相反有其合理性的一面，表现在以下两个方面。

　　顶级运营商可能担心小运营商通过对等互联的方式免费搭车(free ride)。这一点在全国性运营商和地区性运营之间的对等互联上表现得比较突出。

　　网络流量差异悬殊的运营商之间，在通行的“hot-potato”路由方式下，也很难在对等互联上达成协议。主要提供用户接入服务的运营商往往拒绝与拥有大量内容提供商的运营商对等互联。

　　Kende认为，如果骨干网运营商出于以上两方面考量拒绝为小运营商提供对等互联，从某种意义上讲，也许并不是坏事，因为这会鼓励小运营商加速网络建设，为达到对等互联的条件而努力，其最终结果是市场上将会出现更多的骨干网运营商。Kende指出，骨干网运营商拒绝与小运营商对等互联并不意味着它们拒绝与小运营商互联互通，小运营商仍然可以通过不对称互连的方式接入骨干网。由于不对称互联是骨干运营商的重要利润点，骨干运营商之间也存在激烈的竞争来争取不对称互联客户，从而在一定程度上保证了市场的公平和公正。文章乐观地认为，全美主要的五家(当时是五家)因特网互联网骨干运营商之间存在着相对平衡的竞争局面，如果没有大的兼并重组，或者技术上的重大突破使某一个运营商异军突起的话，在未来的一段时期，FCC没有介入的必要。

　　(2)西北大学教授Speta

　　从整体上看，FCC对整个互联网骨干网互联互通问题基本持乐观态度，认为不需要政府的干预。也有其他一些学者提出了不同的看法。西北大学法学院教授Speta指出，随着不断的兼并组合，第一级骨干运营商的规模越来越大，能够与之对等互联的运营商数目越来越少，未来将有越来越多的二级运营商将不得不接受付费传送的互联方式。占主导地位的骨干运营商可能会给互联网互联互通带来一些问题。

　　Speta归纳出三点在互联网骨干网市场中可能存在的反竞争行为。

　　第一，占主导地位的运营商可能会利用其市场影响力对二级运营商收取高额费用。一般来讲，占主导地位的运营商往往是综合性、全业务的运营商，它们自己也向最终用户销售互联网服务。因此，不管是出于市场竞争的需要，还是从经营战略上考虑，如果没有一定的法规监管的话，占主导地位的运营商常常会通过收取较高的互联费用，人为控制流量等非市场的手段来阻碍二级运营商的正常运营，帮助自己获得更大的市场份额。

　　第二，如果缺乏规制机制的话，即使已经与占主导地位的骨干网运营商签订了对等互联协议，二级运营商也往往处于非常被动的地位。对等互联协议一般都会规定网络流量的规模等具体的技术指标，一旦由于某种因素，比如整体经济下滑，二级运营商在某个时期没有达到要求的话，占主导地位的运营商就可以根据对等互联协议解除对等互联。

　　第三，出于市场细分的需要，占主导地位的运营商往往对于维护对等互联网络缺乏热情。占主导地位的骨干运营商往往更加注意维护能够为其带来收益的付费传送线路和它们自己的网络，而不重视对等互联网络。低质量的对等互联将使依靠对等互联的二级运营商流失更多的客户。

　　Speta认为，对互联网骨干网的互联互通应该采用传统的公众业务运营商的思路。从技术上看，如果没有互联互通，互联网也就失去了价值，也根本不会发展到今天这个程度。人们在购买互联网接入的时候，实际上购买了接入整个互联网的权利，而不是哪个具体的ISP的网络。从这个意义上讲，需要相应的法规来保障消费者的权益。从经济学上讲，互联网无疑具有公众业务运营商的许多特点。为了保证互联网互联互通的公正与公平，也需要相应的法律给予保证。从政治的角度看，互联网骨干网发展到今天，也并不完全是市场作用的结果，早期的互联网骨干网是由政府投资建设的，现在所使用的许多技术成果也是政府资金研发的，因此，互联网有公共产品的属性，其完整性应当得到保证。

　　FCC的“自由放任”与Speta加强管制的观点看似不一，但是从本质上讲殊途同归。FCC也意识到，互联网骨干网可能出现的垄断会带来若干问题，例如歧视性定价、拒绝互联互通等等，但是FCC认为目前的市场仍然是竞争性的，加上《反垄断法》的保证，当前没有必要采取措施。支持加强管制的学者也承认，在互联网骨干网上不能采用过去对传统电信网的那一套非常复杂的规制措施，而是应该在确保互联互通这个大框架下尽量由市场来决定互联互通的具体实现方式。无论是自由放纵还是加强管制，其理论的基础和目的都是保障竞争性的市场结构，因此，从本质上讲它们并没有区别。

　　3.《反垄断法》的作用

　　在缺乏直接政府干预的情况下，美国政府一般通过《反垄断法》来监控市场，控制大型企业利用所掌握的市场份额来掌控市场和损害消费者的利益。过去AT&T的分拆，就是美国司法部法律诉讼的结果。从历史上看，FCC在电信管制上往往有一定程度的滞后性，一般是在市场充分发展后，甚至是在垄断性企业已经形成之后才介入管制。在保持市场竞争性的问题上，美国司法部的反垄断部门往往发挥了更重要或者更具前瞻性的作用。因此，美国的电信企业在兼并重组时，为了满足《反垄断法》的要求，避免旷日持久的法律诉讼，往往需要做出某种程度的妥协。

　　1999年10月，WorldCom和Sprint向FCC、美国商务部和欧盟提出了合并的申请，价值达1290亿美元。WorldCom和Sprint是当时美国排名第一和第二的互联网骨干网运营商。在其他业务上，包括国际、国内长途电话和专用网等方面，与AT&T这个老牌企业形成三足鼎立的市场格局。美国司法部反垄断机构对WorldCom和Sprint的合并申请进行审核后，决定通过法律诉讼来阻止这次交易，司法部主要表达了以下几点忧虑。

　　市场高度集中。合并后的企业将占有全美53%的网络流量，这个数字是第二位互联网骨干网运营商的5倍。HHI指数(反映市场集中度)将由1850上升到3000，标志着市场的高度集中。

　　竞争性的市场结构会被打破。合并将会产生一个市场份额超过50%的超级运营商，原来数强对峙的局面将不复存在。

　　互联互通的质量会受到影响。在竞争性的市场环境里，各个运营商都有强烈的动力升级和维护互联点，以保证传输的通畅，留住和吸引更多的客户。如果存在一个占主导地位的运营商，从战略上讲，质量较低的互联互通反而更为有利，这样可以将竞争对手的客户有效的吸引过来。

　　互联网骨干网络没有其他的替代产品，美国司法部认为，在现阶段，互联网骨干网络无论是从技术上还是网络规模上讲都没有可替代的产品，因此一旦形成垄断后，如果占主导地位的企业有反竞争的行为，将会极大地损害消费者的利益，其影响很难在短时期内恢复。

　市场进入门槛提高。竞争性市场的重要标志是进入门槛比较低，而互联网骨干网投资巨大，建设周期很长，特别是对于第一等级的骨干运营商来说，如果需要建立对等互联，需要积累一定量的用户和流量，如果市场中存在一个占主导地位的运营商的话，进入门槛就相应的更高。

　　在方方面面的压力之下，WorldCom与Sprint在2000年7月13日向联邦通信委员会主动撤回了申请。

　　四、结论

　　在互联网骨干网的规制上，FCC并没有采用传统的规制电话网络的方法，而是希望通过市场来调节。值得注意的是，这一套管制思想的前提是市场本身是竞争性的。但是美国的互联网骨干网市场，实际上不是完全的自由竞争，《反垄断法》在很大程度上保障了市场的规范运行。应该注意的是，反垄断法的关键并不是要控制企业的规模，而是防止大型企业损害市场秩序，侵害消费者权益。因此，如果兼并重组所产生的超大型占据主要市场份额的企业能够降低生产成本，消费者将会从中受益的话，美国政府、司法部以及FCC一般不会加以干涉。

　　综上所述，尽管美国在互联网网骨干网的互联互通方面基本上采取“自由主义”的态度，并没有施行传统的规制模式。但是我们应该认识到，随着互联网的普及，其逐步具有了传统电话网络的某些特征，为了促使技术进步、市场繁荣而采取的无规制或者基本无规制的模式将会随着互联网的商品化，大众化而有所改变。更为重要的是，所谓的无规制不是没有规矩，其他相关法规的完善也是非常重要的。