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南京邮电大学:3G时代该如何完善互联互通


http://www.sina.com.cn 2006年04月03日 14:35 通信世界

  南京邮电大学 刘国超 周成国

  互联互通关系到我国电信业改革与发展的大局,关系到我国电信市场的环境与秩序,关系到电信运营企业的切身利益与消费者的合法权益,关系到国民经济的发展等。因此,有必要且一定要做好互联互通工作。本文将从体制、技术、观念、法律等不同的角度提出在3G时代解决互联互通的建议。

  完善电信监管体制

  在3G时代,随着多家运营商的进入、改革的继续深入和市场经济体制的逐步完善,电信监管不但不该放松,还应与时俱进,突破原有的管制模式,不断完善电信监管政策,发展适合3G时代电信业状况的监管体制,促进电信市场的进一步规范和发展。

  (一)健全电信法制体制

  为了规范政府监管部门与电信企业的行为,为了给运营企业创造一个公平、有序的市场竞争环境,为了在WTO的规则下保护国内电信企业与消费者的利益,为了在3G时代各个网络之间的互联互通,在今后的很长一段时间内,应将完善我国电信监管法律制度作为工作的重心,借鉴电信法制建设发达国家的经验,早日出台一部完善的电信基本法,加快我国电信市场的制度化、规范化进程。

  第一,相关的电信法律法规要体现要公平,公正。在3G初期,国家可能会通过先发牌照、价格优势、税收优惠等手段扶持某一家势力比较弱小的运营商。但是当电信竞争格局逐步形成后,各家电信运营商的实力趋向平衡,不存在某一运营商占据半壁江山的局面。这时候若依然实行以前那种过于照顾弱小电信运营商的政策,必然会引起实力较强的电信运营商的心理扭曲,一方面会直接抑制较强电信运营商对接入网投资的积极性,另一方面又使较强电信运营商处于被动竞争的地位,影响其深化改革、建立现代企业制度的进程。

  第二,要从法律高度上树立我国电信监管部门的权威性。监管部门的责任在于对其相应行业的经济行为进行监管管理,促进市场的规范、有序、持续、健康的发展。电信业的经济特点(规模经济、范围经济性、自然垄断性和外部性)决定了电信业的发展不能只依赖于市场的调节,而要借助于电信监管部门,“两手”同时抓。但是如果监管部门缺乏权威性,电信运营商视监管部门如虚设,那么监管部门就失去了存在的意义,电信监管部门建立的初衷就无法实现,电信市场就会进入混乱,竞争格局就会被打破。

  第三,法律上要求开放互联协议。网间互联协议的开放是一种防止主导运营商妨碍竞争的有效方法。根据ITU通信管制调查,有50个国家向公众公布了互联协议。比如在加拿大,互联协议在互联网上公布,本地原有的经营者和竞争性经营者向联邦管制机构提供互联协议和互联资费;我国在电信立法中应该借鉴国外的有关做法,确保互联互通工作的透明性。在网间互联协议公开的情况下,可以通过实施不同的机制来保护秘密的商业信息。

  第四:加重处罚力度。小规模、小数额的罚款对于经济实力强大的电信运营商来说,并不能体现其惩罚意义,也不能产生预期的震慑作用。经济惩罚互联障碍责任方的目的不仅仅在于对违规电信企业的规范,还具有对其他电信企业的震慑作用。一旦电信企业(特别是实力雄厚的基础电信运营商)认识到经济制裁的“软弱”时,可能利用互联障碍来限制新兴电信企业的发展,势必导致电信市场中互联障碍的进一步泛滥。严厉的处罚措施对电信经营者具有很强的约束力和震慑力,能有效地保证各企业的网间互联畅通。

  (二)提高监管水平

  3G时代要提高电信监管水平,首先加快监管部门的独立化建设。综观世界上多数国家电信管制机构的设置,其分布大致可分为四种类型。

国 家

管制机构的设置

 

设置独立化的管制机构

 

在政府相关部门下设立电信管制机构(独立于部长的控制)

 

由政府部门直接承担电信管制职能

 

多极化的电信管制机构

表1 国外监管部门设置情况

  无论是从电信业的发展趋势还是竞争的内在要求,电信监管都将趋向于独立。因此,我国应当加快电信监管部门的独立化建设,从中央到地方设立相对独立的电信监管部门,在组织机构上保证其独立性,将监管权力配置给监管部门,政策部门专司宏观政策职能,不行使监管权或者行政裁决权,而应由监管机构专司裁决职能。当然,裁决权虽然属于监管部门,但可以由政策部门掌握行政复议权,对监管机构决定的合法性进行一定程度的审查。

  其次,完善监管技术手段。(1)建立权威的网间通信质量检测分析系统,从法律上赋予检测机构采集数据的法律效力,对各运营商的网间信令进行实时监控,以达到有效地防范人为原因造成的网间通信不畅。但在建立网间通信质量检测分析系统前,要建立完善网间通信质量评判标准,应尽快制定人工拨测判定和网间通信质量评判标准,明确网间互联传输设备、交换设备及配套设备维护和测试内容、指标要求、测试周期。(2)建立由监管部门统一管理、集中调度的网间关口局,这样即可以有效查证和处理网间障碍,消除结算差异,又可以简化网络结构,提高网络资源的利用率,同时可以利用这个系统解决或减少结算争议、检测非法国际来话经营行为等问题。

  再次,加强监管队伍的建设,充实监管力量。(1)加强监管人员综合素质的培养。培养既懂法律知识,又懂行政管理;既懂电信技术、业务,又懂市场经济的复合型人才。(2)确立通信行业协会和中介机构的地位与作用。根据通信行业的特点建立管理规范、运作高效的行业协会和市场中介机构是实现有效监管的重要保证。通信行业协会作为自律性的行业组织,它由行业内独立经营的单位自愿组成,不以赢利为目的,是政府、市场、企业之间的桥梁和纽带。(3)充分利用社会力量,开展社会监督。通过各种手段鼓励广大用户对运营商的互联互通问题进行举报和投诉,对用户举报和投诉的因互联互通造成的问题或故障要快速反映,迅速处理。

  改善网间结算体系

  3G时代业务量和类型更加多样化和复杂化,互联互通的双方都要借用对方的网络完成跨网的3G服务甚至还有一部分的2G业务。既然使用对方的网络,就应该按质按价,提供相应的补偿,这是市场经济下的交易原则。但是如果网间结算被人为扭曲,结算标准不合理,那不仅不利于互联互通的实现,而且还会造成很多负面的影响。一个合理的网间结算体系应该能平衡各运营商的利益关系、促进关键设施的经济有效利用、鼓励对关键设施进行投资、有效调节电信业公平有效的市场竞争、鼓励有效率的市场进入、防止无效的市场绕越和重复建设、实现均衡可持续的良性发展、鼓励网络内部和不同网络之间的互联互通。只有这样才能保证互联互通的顺利进行。

  (一)资费定价逐步向成本定价过渡

  3G时代业互联互通的症结在于经济利益,因此网间互联费用的水平和结构是决定运营企业能否在竞争性电信市场生存的重要因素之一。互联费用如果定得过高,将形成实际的市场进入壁垒,主导电信运营商在竞争性的市场中继续保持主导地位,新兴电信运营商则可能重复建设通信网络,造成不必要的资源浪费,阻碍有效竞争的形成。而如果互联费用定的过低,则会使主导电信运营商无力收回网络投资,降低主导电信运营商投资建设网络的积极性,而且非主导电信运营商可能运用低资费进行非正当竞争以抢占市场。因此,解决互联互通问题必须采用一种合理科学的方法来制定电信网间互联费用,以兼顾互联双方的利益。

  从其它国家的历史经验来看,成本定价法是一种比资费定价法更合理、更有效率的定价方法。从目前国际通行的做法看,互联互通价格要基于前瞻性的长期增量成本(LRIC),以便考虑网络演进以后成本下降因素,另外需要给予一定的成本加成,以弥补主导运营商的机会成本。

  长期增量成本法被认为是网间互联收费的最佳方案。通过一种好的长期增量成本类型方法,可估计在充分竞争的市场上某运营企业提供网间互联业务的成本。这种方案能传递最有效的价格信号,而且通常导致较低的网间互联费用,有助于促进竞争,只是主导运营企业的收入较低。因此在实际操作和制定过程中,

信息产业部应对此加强研究,安排专业人员,在国际专家的指导下,尽快制定我国的网间结算办法。

  (二)以企业为主制定网间结算标准

  在3G时代,对互联互通的监管必须尊重市场经济规则,必须正确处理好各运营商之间的市场利益关系。我国现阶段的网间结算标准的制订是采取这样的一种做法:领导拍板、政府出头、专家出力、运营商出资。这样的测算工作使企业行为变为了政府行为。由于政府和运营商之间存在信息不对称,在这种方法下,政府制订网间结算标准时难以取得确切的成本信息,并且运营商也有可能隐瞒成本信息或提供不确切的信息,导致最终的结算标准的可信度降低。因此,这样的结算标准制订方法并不能有效反映成本,难以平衡利益关系。

  在3G时代,在吸取国外经验的基础上,我国网间结算的原则应该是互联双方如果能协议解决问题,监管部门不加以干预。如果不能协议解决,监管部门则要求互联双方根据制定的原则和方法在一定的时限内对成本进行测算,然后监管部门再根据测算结果对标准进行裁决,但如果在时限内还没协商好,那么就对互联双方都处以重罚。在这一过程中,监管部门始终是指导者,企业始终是行为的主体。在该原则的指导下,网间结算的制定需要以下三方的合作:在固网和移动网市场中具有重要市场份额的电信运营商、希望进行接入互联的电信运营商和电信监管部门。

  转变经营观念

  在我国电信3G市场割据尚未形成的今天,各家电信运营商要迅速调整思路,更新观念,这样才能适应、驾御即将到来的3G时代的竞争形势。

  (一)树立全行业发展观

  全行业发展观的内涵可以概括为电信运营企业与电信监管部门无论是在宏观上还是微观上都要以行业可持续发展为原则,形成国家利益共同体,充分发挥推动经济、社会发展的基础性、先导性的重要作用。全行业发展观的核心价值在于保证整个通信网络互联互通和实现全社会普遍服务的基础上,实现通信资源“价值”的最大化(这里的“价值”是经济价值和社会价值之间的均衡价值)。

  对电信运营企业来说,全行业发展观在宏观和微观上有着不同的内涵。(1)在宏观上,电信运营企业在企业发展战略的制定上必须要切合通信产业的发展规律,在追求企业自身经济利益最大化的同时,必须要兼顾通信行业的整体可持续发展要求。(2)在微观上,电信运营企业必须正确对待企业间既竞争也合作的共生共荣关系,加强市场行为自律,维护通信市场秩序,营造自我生存、自我发展的空间和时间。

  在3G时代和WTO 的市场框架下,电信市场的竞争将不再仅仅局限于我国各大电信运营商之间的竞争。根据入世的承诺和规定,我国的电信增值业务市场将在2006年全面开放。如果没有整个行业的发展观,我国的电信企业就难以做大,做强,与国外的运营商进行竞争时将处于很艰难的境地。

  (二)推动业务创新

  维持并发展固有市场不能通过妨碍互联互通这种非正当竞争手段来实现,而应该把注意力转移到通过业务创新拓展新的市场上来,通过不断开发新业务引领消费、不断推出新业务吸引用户,培育新的业务增长点,进而达到做大做强的目的。从根本上说,业务创新的方向是通过对已有产品或技术的组合,把市场的需求转变成为运营商可以赢利的业务。

  业务创新要从以下两方面下手。(1)以用户为中心,以方便用户、服务用户为方向。现在的客户和以前相比更加见多识广,特别是买方市场出现,顾客也变得更为挑剔。在竞争越显激烈的市场中,竞争优势越来越多地产生于个性化服务。对于电信运营商来说,要把满足用户全面、独特的需求作为电信业务创新的根本出发点和归宿,提供日益丰富、多元化的通信产品和服务,做到人性化、多元化乃至定制化,通过个性化的产品和差异化的服务,创造别人无法模仿的竞争优势。电信业务创新要做到以用户为中心,这就要求电信运营商必须根据市场环境和客户需求的变化及时调整业务创新策略,必须进一步细分市场,贴近客户,加强对市场的反应、接应、策划和驾驭能力;必须不断增强市场意识,密切关注市场动态和趋势,建立健全快速的市场反应机制;必须防止片面追求技术含量而偏离以用户为中心的目标。(2)业务创新要面向信息化,企业在服务信息化中开辟自己的市场空间。当前,我国对信息化十分重视,提出要“以信息化带动工业化,促进社会生产力的跨越式发展”。信息化的快速推进,客观上为电信业务创新指明了方向,提供了广阔的应用空间。电子政务、电子商务、企业信息化、行业信息化都是很有前景的市场,运营商要以信息化为契机,对不同行业的用户需求进行研究和细分,并在此基础上进行业务创新,推出不同的解决方案和应用模型。信息化对运营商的应变能力提出了新的挑战,只有抓住不同领域信息化应用的不同特点做好文章,紧密结合信息化及时推出适销对路的产品,运营商才能在竞争中立于不败之地。

  加强法制教育

  在3G时代,企业的各项活动都要受法律的约束,同时其合法权益也受法律的保护,电信运营企业也不例外,在经营活动中必须遵守法律,而这前提是必须懂法,识法。开展法制教育能让企业及个人更好的依法办事。

  (一)树立法治观念

  法律素质有两个方面,即法治观念和法律知识,只有在法治观念的基础上,才能谈到法律知识。如果法律意识不强,越是精通法律,其社会危害性也就越大。

  我国逐步完善的法律制度要求企业的生产活动必须在法律规定的范围内进行,因此,电信运营企业应排除长期以来受人治观念、长官意识因素的干扰,树立注重以法律手段为主、行政手段为辅管理企业的观念,切实推进企业法制建设,提高依法治企的水平,提高全员法律素质和企业在市场中的竞争能力。通过广泛深入的普法教育,提高企业老总的法律素质和法制理论水平,提高依法决策、依法管理、依法经营的能力,从而做到“依法经营”、“依法治企”。

  (二) 改变普法的浮躁作风

  浮躁的普法作风起到的作用可能仅是使人们意识到又要普法了,因为只有很少的精力放在普法实质内容上,具体普及什么,人们并不知道,时间长了,次数多了,反而产生负面影响。普法工作一定要发扬“蚂蚁啃骨头”的精神,每一次活动、每次讲座都要有具体的目标,而且要把普法的主要精力放在普法内容上,认真调查研究,发现、了解员工对法律的需求,根据不同岗位的需求,结合普法目标进行准备,努力使参加者能够获取最大的收益。实现阶段性的目标是达到普法工作最终目的阶梯,每一次活动、每一次讲座都要达到阶段性的目标。

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