律师称手机实名制尚无法律支撑 应依法慎行 | |||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2005年12月09日 18:08 新浪科技 | |||||||||
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文/胡钢 根据《居民身份证法》的规定，并参照储蓄实名制的立法例，手机实名制应当在全国人大或其常委会所制定的法律、或在国务院制定的行政法规中明文规定，而目前尚无相应的法律和行政法规，故推行手机实名制应依法慎行。
近日，有专家称信息产业部将在今年年底或明年年初开始强制推行手机实名制，即要求“买手机时登记有效证件”，而信息产业部新闻发言人则称信息产业部只是在关注，暂时无正式消息发布。由于手机实名制可能涉及广大手机用户利益，因此也引发了公众对此的高度关注和可行性的大讨论。鉴于手机实名制涉及严肃的法律问题，又鉴于手机用户主要是公民个人，本文主要讨论个人手机实名制的合法性问题。 “手机实名制”可改称“移动电话入网使用实名制” 讨论手机实名制，清晰界定“手机实名制”的概念是首要的。“手机”不属于严格意义上的法律用语，应该使用国务院制定并自2000年9月25日起施行的《电信条例》中“移动电话”的提法(为便于表述，下文将沿用“手机”一词)。《电信条例》第五十九条的规定，任何组织或者个人不得以虚假、冒用的身份证件办理入网手续并使用移动电话的方式来扰乱电信市场秩序。借鉴此项规定，“手机实名制”似应改名为“移动电话入网使用实名制”较符合立法目的和立法技术的要求(为便于表述，下文将沿用“手机实名制”一词)。因为“手机实名制”的目的显然是规范办理了入网手续并使用移动电话的行为。而前述专家所提“手机实名制，即要求买手机时登记有效证件”的说法值得商榷。因为购买手机的目的，除了随后办理入网手续并使用的情况外，不排除还有诸如自我更新使用(已办理了入网手续)、收藏、赠送等目的。若一概规定购买手机都必须使用有效证件，恐怕失之偏颇。 “手机实名制”的内涵 参考国务院制定发布的《个人存款账户实名制规定》，“手机实名制”可做如下表述：个人在移动电话业务经营者办理入网手续并使用移动电话时，应当出示本人身份证件，使用实名。 另可规定：实名，是指符合法律、行政法规和国家有关规定的身份证件上使用的姓名。 下列身份证件为实名证件：(一)居住在境内的中国公民，为居民身份证或者临时居民身份证；(二)居住在境内的16周岁以下的中国公民，为户口簿；(三)中国人民解放军军人，为军人身份证件；中国人民武装警察，为武装警察身份证件；(四)香港、澳门居民，为港澳居民往来内地通行证；台湾居民，为台湾居民来往大陆通行证或者其他有效旅行证件；(五)外国公民，为护照。 若实施“手机实名制”，大部分个人会使用本人居民身份证作为其身份证件，故“手机实名制”将直接涉及《居民身份证法》的规定。 强制公民出示居民身份证必须有法律、行政法规的规定 全国人大常委员会制定，并自2004年1月1日起施行的《居民身份证法》第十三条规定，公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居民身份证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝。也就是说，若实施“手机实名制”，移动电话业务经营者，如中国移动、中国联通等，是无权拒绝公民使用居民身份证证明身份。 《居民身份证法》第十四条规定，有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：(一)常住户口登记项目变更；(二)兵役登记；(三)婚姻登记、收养登记；(四)申请办理出境手续；(五)法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。依照本法规定未取得居民身份证的公民，从事前款规定的有关活动，可以使用符合国家规定的其他证明方式证明身份。 该条文是公民出示居民身份证证明身份的法定要求，也是对强制要求公民出示居民身份证证明身份的立法权限的限制。在建设法治社会的今天，一个基本的法治理念应当继续弘扬，即对公民或行政管理相对人而言，法无禁止即许可、法无禁止即权利、法无禁止即自由；而对执法机构和执法人员而言,法无许可即禁止。具体到该条文，我们可以得出如下结论：除该条文规定的五种情形外，公民无出示居民身份证证明身份的法定义务；只有法律、行政法规才能规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。也就是说，地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章、地方政府规章的立法制定主体均无强制要求公民出示居民身份证证明身份的立法权限。 目前尚无实施手机实名制的法律和行政法规的规定 强制要求公民出示、提交个人身份证件散见于我国相关法律、行政法规中，但往往属于非常特殊的情况。除前述常住户口登记项目变更、兵役登记、婚姻登记、收养登记和申请办理出境手续的情形外，还有诸如，猎民申请配置猎枪的(《枪支管理法》第十条)、委托人委托拍卖物品或者财产权利的(《拍卖法》第四十一条)、进入营业性歌舞厅以及其他未成年人不适宜进入的场所且难以判明是否已成年的(《预防未成年人犯罪法》第三十三条)、申请领取律师执业证书的(《律师法》第十条)、到互联网上网服务营业场所上网消费的(《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十三条)、到旅馆住宿的(《旅馆业治安管理办法》第六条)、申请代理、刑事辩护的法律援助(《法律援助条例》第十七条)等。 至于电信领域，我国目前暂无《电信法》，只有《电信条例》。《电信条例》全文并无强制要求公民出示、提交个人身份证件的直接规定。而比较接近的是该条例第五十九条的规定：任何组织或者个人不得以虚假、冒用的身份证件办理入网手续并使用移动电话的方式来扰乱电信市场秩序。从该条文的字面理解，该条文只是禁止以虚假、冒用的身份证件办理入网手续并使用移动电话的行为，而不能从该条文得出必须凭身份证件，才能办理入网手续并使用移动电话。也就是说，公民在办理入网手续并使用移动电话时，无出示居民身份证证明身份的法定义务。 而目前尚无全国人大及其常委会或国务院正在或将要制定有关手机实名制法律或法规的任何消息。 借鉴储蓄实名制的立法例 国务院制定并自19993年3月1日起施行我国《储蓄管理条例》属于不完整的实名制，只规定在储户提前支取(第二十九条)和申请挂失(第三十一条)时才要求必须持相应身份证明才能办理。1997年9月中国人民银行下发银行(1997)363号文件《关于加强金融机构个人存取款业务管理的通知》，提出实施储蓄实名制(请特别注意，当时《居民身份证法》并未出台)。随后，一些商业银行进行了局部试点。2000年4月1日国务院制定的《个人存款账户实名制规定》开始实施，储蓄实名制正式实行。 储蓄实名制是依据国务院制定的《个人存款账户实名制规定》这一行政法规，而不是部门规章。这是实名制很好的立法例，足资手机实名制借鉴。该规定第八条规定，金融机构及其工作人员负有为个人存款账户的情况保守秘密的责任。金融机构不得向任何单位或者个人提供有关个人存款账户的情况，并有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划个人在金融机构的款项；但是，法律另有规定的除外。这无疑宣示了国家保护个人存款账户秘密的态度，体现了“以人为本”的精神。 综上，对手机实名制进行研究是必要和有益的，但推行手机实名制则必须依法慎行。 【作者声明】本文仅依据现有公开资料，仅代表作者个人浅陋学术观点，含有不准确或推测性意见，不构成任何严格意义上之法律咨询报告或意见，无意影响任何可能或正在进行的法律行动，且与作者所在之北京市潮阳律师事务所及其客户之立场与观点无关。 |
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