从海外经验看普遍服务和消费者权益保护

　　本刊记者 舒文琼

　　“近年来，全球信息通信业快速发展，各种新技术新业务层出不穷，消费者从中得到了很多实惠。但是不容忽视的是，由于种种原因，一些偏远地区的民众和某些社会弱势群体还享受不到基本的电信服务，通信用户的合法权益还受到不同形式、不同程度的侵犯。实现电信普遍服务、切实保障通信用户的合法权益，成为信息通信业发展中急需解决的问题，受

到社会各方面的广泛关注。”在8月24日~25日召开的“普遍服务和消费者权益保护”研讨会上，信息产业部蒋耀平副部长高度强调了普遍服务和保护消费者权益的重要性。

　　本次会议是信息产业部与国际电信联盟(ITU)共同主办的第四次年度盛会，来自信息产业部、各地通信管理局的200余位人士以及国际电联、澳大利亚、智利、印度等国家、地区和组织的众多专家学者出席了本次会议，分别介绍了各国在普遍服务和消费者权益保护方面的现状和经验。尽管各个国家电信与ICT发展的阶段不同，具体的政策和实践也不尽相同，但是“它山之石，可以攻玉”，在国内外专家的经验交流中，在气氛热烈的互动式讨论中，我国相关领域的管制脉络渐次清晰。

　　建立普遍服务基金乃当务之急

　　普遍服务和消费者权益保护是相互关联的两个话题，消费者权益保护的首要内容是保证用户使用通信的权利，其中包括保证用户获取最基本的信息的权利，即普遍服务。

　　“不同国家对普遍服务有不同的定义及涵盖范围，很多国家已把固定电信定义为普遍服务的一部分，另外一部分国家则把拨号上网和宽带定义其中。”ITU亚太区办事处电信管制分析专家埃瑞克?李介绍。资料显示，目前许多发达国家的普遍服务不仅包括固定公用付费电话和互联网服务，还包括电信中心和移动公用付费电话，而对于后两种方式，发展中国家则很少涉及。在我国，普遍服务的总体目标是：建立普遍服务机制，保证不同阶段的基本通信服务水平，逐步提高各类电信业务的普及程度，保障和增进消费者利益。信息产业部电信管理局苏金生局长介绍，为了有步骤地实现总体目标，我国还制定了2010年基本实现“村村通电话、乡镇能上网”的中期目标以及2020年“家家通电话、村村能上网”的远景目标。

　　众所周知，在偏远地区和农村地区提供通信业务存在投资高、回收慢的问题。以贵州遵义为例，建设一公里固定电话管道需要花费5.5万元左右，建设一个移动基站需要花费65万元左右。而在遵义湄潭县核桃坝村，固定电话ARPU值仅为17元左右(含月租费)。因此，如何为普遍服务融资成为普遍服务的核心问题。目前，国际上通用的做法有建立普遍服务基金、不同业务间交叉补贴、政府直接补贴接入亏损和从互联互通接入费中支取。其中，建立普遍服务基金的方式较为流行，全世界共有60个国家建立了普遍服务基金，基金大多来源于两种渠道，巴西、阿根廷、印度、马来西亚等国要求所有的运营商必须交纳一定比例(分别是1%、1%、5%和6%)的收入作为基金来源，智利等国则从政府收入中划拨。而我国目前尚未建立普遍服务基金。

　　在普遍服务的实施方面，“WTO参考文件”给出了框架建议，但ITU亚太区办事处主任金恩珠指出：“简单的基于‘WTO参考文件’的管制框架已经不能提供更好的普遍服务和接入，我们需要通过结合当地具体情况，综合运用资费、竞争、频谱管理等，并依靠宏观经济政治体制下的社会经济稳定性和政治意向来实现。”事实上，不同的国家和地区在普遍服务的实践中采取了不同的措施。

　　在智利，电信发展委员会为推进普遍服务推出了农村电话项目、公共信息中心、农村学校的宽带连接和Palena省的传输项目等4个主要项目。在印度，政府推出了Gramdoot农村内部网试验，并在东北部地区推出了社区信息中心。在我国，提起电信普遍服务，村通工程是个绕不开的话题。为全面推进农村通信发展，我国在2004年初启动了“村村通电话工程”，工程采取分片包干、政府组织、企业实施的方式，目标是到2005年底，对全国近4万个未通电话行政村进行电信网络延伸和覆盖，每个行政村至少开通两部电话，至少保障提供话音业务，使我国95%以上的行政村通电话。为配合村通工程，我国政府在频谱分配、资费、资金、税收等方面给予了政策倾斜。在资源分配方面，承担村通工程的企业可以优先分配村通项目所在省的无线接入频率；在资费方面，电信企业可灵活制定各种适合农村通信的资费优惠政策，但不得高于目前全国相同业务的资费最低标准；在技术手段方面，政府鼓励企业利用现有网络进行延伸覆盖，在现有网络覆盖不到或有难度的地方，企业可采用无线接入、卫星通信等辅助手段解决；此外，信息产业部还积极争取地方政府在资金、政策、税收等方面的支持和中央财政的适当补偿。村通工程实施1年多来，全国行政村通电话比率从2003年底的89.2%上升到2005年7月的92.3%，成绩显著，但是距离95%的目标还有一段距离，苏金生局长对此不无担忧。

　　要实现95%的目标，我国的普遍服务应该如何迈出下一步？从国际经验看，建立普遍服务基金成为当务之急，令人欣慰的是，信息产业部经济调节与通信清算司的祝军表示，目前，信息产业部、财政部和发改委已经就普遍服务基金应该尽快建立达成了共识，并力促基金尽快建立，祝军还希望包括政府、企业在内的各方能够为基金的建立共同出力。从印度的经验看，采取技术中立的方法、对竞争者进行公开透明的招标、建立符合市场机制的商业模式是普遍服务有效的运作模式。此外，对普遍服务工作经验丰富、感触良深的贵州省通信管理局局长李德明建议，农村地区通信发展需要探索人文理念的农村通信发展规律，以本土文化影响本土建设，使政府、市场、运营企业和本土乡村建设力量紧密结合，形成条块结合、上下齐心、行业共举的叠加效应。

　　多方联动保护消费者权益

　　消费者权益保护是社会和行业发展的必然要求。在我国，保护用户权益的主要体现在对用户的使用通信权、保障安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、获得赔偿权和监督权共6方面权利的保障。从海外经验看，政府、企业以及消费者多方联合，并配合严厉的惩罚措施已成为保护消费者权益的共识。

　　在保护消费者权益方面，澳大利亚建立了金字塔型的监管体系，金字塔从上到下由立法、监管、标准规范、强制自我管制、自愿自我管制和竞争组成。韩国则有众多的负责消费者权益保护的机构，包括信息通信部、网络恐怖响应中心、韩国通信委员会、韩国公平贸易委员会、韩国信息安全局、韩国消费者保护委员会、韩国通信道德委员会。

　　我国完善法制，严格执法，建立起了以用户为核心的社会监督网络，并督促和引导企业自觉改善和提高服务，形成了政府监管、行业自律和社会监督相结合的监管架构。在监管方面，我国政府建立了《消费者权益保护法》、《中华人民共和国电信条例》、《电信服务规范》等，并规范市场秩序，对热点、焦点问题展开专项整治，严厉打击了损害消费者权益的行为，为保障消费者权益打造了良好的平台；企业自发改善服务是用户权益保护的核心动力，我国运营商主动服务社会监督，不断规范经营，改善服务，使消费者权益从根本上得到了保障；在社会监督方面，我国建立起了包括媒体、消协、专家等社会中介机构在内的有效监督网络。

　　严厉的惩罚措施成为维护消费者权益的必要手段。在澳大利亚，通信管理局能够把不服从规定的公司送上联邦法庭，联邦法庭有权对违规者处以重惩，例如对违反立法或管制规定关键条款的公司最高可罚款1000万澳元，对违反强制规定或标准规范的公司最高可罚款25万澳元；在马来西亚，未遵守《通信与多媒体法》的，可最高处以10万马币罚款或不超过2年的监禁，两者可并罚。严厉的惩罚措施使运营商不敢越雷池半步。

　　借鉴海外经验，结合我国实践，要保护消费者权益，我国政府还需要继续联合各方面的力量，并出台配套的奖惩措施。

　　成功案例剖析

　　澳大利亚电讯：普遍服务并非一蹴而就

　　幅员辽阔的澳大利亚，国土面积相当于中国的80%，这使得澳大利亚在满足不断增长的电信普遍服务需求上存在着与我国类似的挑战。澳大利亚电信法明确规定，电信普遍服务的实施和管理必须遵循以下原则：首先，在澳大利亚的全体公民，不论其居住地或职业，都应能够在公平的基础上随时获得标准电话服务、公用电话服务和规定的传输服务；同时，电信企业应尽可能经济有效地履行普遍服务义务，而电信企业由于履行普遍服务义务所造成的经济损失应由各方在公平的基础上分担。

　　应该看到，电信普遍服务是个相当宏大的工程，在任何国家都难以一蹴而就。值得注意的是，多年以来澳大利亚最大的电信服务提供商澳大利亚电讯与政府携手，长期致力于澳洲乡村及偏远地区的通信建设，如今澳大利亚电讯对电信普遍服务建设的贡献已令其成为业界关注的焦点。

　　本着通信服务全体用户，彻底消除普遍服务“盲区”的宗旨，仅在2002/2003和2003/2004财年澳大利亚电讯就分别投入1.66亿和2.31亿澳元，用于提高乡村地区网络的可用性建设。2000年6月，澳大利亚电讯专门成立了乡村服务部门，以便更好地为给居住在澳大利亚主要城市以外的500万用户提供全面的电信服务。2004年，在政府的倡导下，澳大利亚电讯又推出了专门针对土著居民的用户服务热线，这一举措使澳大利亚乡村和偏远地区的用户彻底享受到了不断完善的通信服务。

　　为提高全国移动通信的覆盖率，实现高新技术的普遍服务，澳大利亚政府也出台了相应的政策以大力推进此项计划的实施，如总价值1.07亿澳元的HiBIS宽带业务激励计划。为配合该计划的实施，澳大利亚电讯对偏远地区的260个电话局进行了设备升级，以实现以接近城市的价格水平为乡村和偏远地区用户提供宽带业务。如今，澳大利亚农业区、旅游区和矿业区的广大用户正从澳大利亚电讯的这些举措中真正受益。去年，澳大利亚电讯还投入3100万澳元，升级了企业用于覆盖全国98%人口的CDMA网络；同年8月，企业又开始向乡村和偏远地区的用户提供ADSL业务，而这本身也是澳大利亚首个下一代移动数据网络建设的重要内容之一。

　　由于澳大利亚电讯具有领先的网络和完善的服务，并且不断致力于提升偏远地区通信普遍服务水平，因此澳大利亚电讯一举摘得了“全国2004客户服务卓越奖”。

　　智利：政府大力出手

　　智利是一个狭长而多山的国家，南北海岸线绵延4000公里；智利的人口分布不太均匀，中部地区多，南北两边少，城镇人口多，农村人口少，因此，在南北多山的地区，提供电信服务成为令运营商头痛的问题。在1994年的时候，智利的电信服务水平还相当低下，在一些地方，人们找到一个公共电话亭需要花费30分钟的时间，于是政府决定解决农村地区的电信接入问题。

　　因为智利的所有电信公司都是私营公司，所以在智利，没有任何一个电信业务提供商具有普遍服务的义务，取而代之的是，政府制定了普遍接入政策。智利政府在1994年的时候制定了总《电信法》，提出了普遍服务的概念，确立了普遍服务的主要目标是在农村和一些低收入的城市区域(尤其是边远地区)，或者孤立的地区促进电信业务的普及。智利的普遍服务基金具有国家预算的性质，政府每年从财政预算中划出一定的资金用于电信业发展，电信发展委员会负责对基金的管理。

　　在过去的11年中，智利电信发展委员会为推进普遍服务推出了4个主要项目：农村电话项目、公共信息中心、农村学校的宽带连接和Palena省的传输项目。农村电话项目使6059个地点开通了电话，220万人从中受益。公共信息中心提供128kbit/s的宽带上网，还有管理员在现场提供技术支持和咨询服务，公共信息中心使社会弱势群体和边缘人群获得了使用ICT的权利。农村学校的宽带连接从2004年开始实施，目标是在3年内为农村学校提供免费的高速网络连接，预计该项目将使全国108716个学生利用宽带接入因特网，667座农村小学将会免费使用该业务3年。该项目针对符合以下条件的学校：第一，当地因特网普及率低于3%；第二，至少从2004年开始参与由教育部推动的“连结工程”；第三，如果学校在最南和最北的地区，那么应该有10个以上的注册学生；如果学校在其他地区，则应该有100个以上的注册学生。在这些项目中，政府给予了大力支持，而众多的私营公司也踊跃参与其中。例如在农村电话项目中，政府补助了2000万美元，带动私人投资1.5亿美元；在公共信息中心项目中，第一次竞标共有102个公司参与，政府补助了130万美元，第二次竞标中，参与者上升至253个，政府补助金也提高到了330万美元。

　　智利交通通信部副部长克里斯汀?尼古莱总结，智利普遍服务的经验是：政府要深入研究和了解技术解决方案和市场需求，然后制定具体的补贴和投资计划，同时根据实施情况不断改善计划进度。

　　香港：规管与自我规管结合的维权方式

　　在香港，电信市场已经全面开放，规管当局面对的不再是单一的电信运营商，而是不同层面不同类型的运营商，他们在价格、服务范围、服务质量方面均有激烈的竞争，面对眼花缭乱的业务，消费者需要充分掌握咨询才能挑选合适的服务，因此，保护消费者权益成为日益重要的课题。

　　香港的规管当局采用4种方式保护消费者权益：依据法律和牌照做出规管、业界与规管者共同规管或者自我规管、向消费者提供咨询、教育消费者。

　　香港《电讯条例》第7M条规定：持牌人在提供取电信网络、电信系统、电信装置、顾客设备或服务时(包括但不限于促销、推广或宣传该网络、系统、装置、顾客设备或服务)，不得做出局长认为属于误导性或欺诈性的行为。2005年3月，香港规管当局根据第7M条规定开始了对涉嫌不当促销行为的调查，调查活动受到了运营商的大力支持，有4家运营商承诺实施9项由规管当局制定的最佳做法指标，并承诺就投诉做出补救措施。

　　共同规管及自我规管是香港在保护消费者权益方面的一大特点。在共同规管的情况下，规管者参与较多；在自我规管的情况下，运营商需要积极主动，规管者在有需要的时候提供协助。共同规管及自我规管在香港有许多成功案例，如在对付垃圾信息或滥发邮件方面，香港6家移动服务运营商联合制定了“处理擅自发出宣传性跨网短信”的业务守则，香港互联网供应商协会发出了“反滥发电邮守则”；在保护客户资料方面，电信管理局、消费者委员会、廉政公署和隐私专员公署联合制定了“固定及移动电信服务运营商保障顾客资料的真实守则”。

　　消费者是电信市场上的购买主体，保护消费者的权益，还需要消费者自己掌握一定的业务知识，具备明辨是非的能力。为此，香港规管当局通过与运营商和消费者委员会合作，通过电信管理局和运营商的网页、电台节目、宣传海报、公众教育活动等各种渠道为消费者提供咨询及教育，使消费者不仅了解自己的权益、电信业务的服务和操作，好了解到政府的管制政策，从而成为精明的消费者。