解决农村通信问题的关键是建立普遍服务基金

　　——访北京邮电大学教授、博士生导师唐守廉

　　本刊记者 杨海玉

　　2002年11月，记者历时十天、翻山越岭几千公里对云南和甘肃部分电信发展落后地区做了调查。一路上，记者了解了身居穷乡僻壤的农民需要山外信息的迫切心情，了解了当地 主导电信运营商发展农话的尴尬处境，呼吁政府通过行政手段扶助解决社会困难人群的信息通信问题。

　　2004年4月和2005年4月，本刊记者又分头对辽宁葫芦岛、河南三门峡、浙江台州和陕西城固的部分乡村开展了农村通信大调查，记者的体会是：在经济发展相对发达地区，通信和经济的关系是相辅相成，相互促进的；而在经济发展相对落后地区，一方面农民对通信的需求并不强烈致使通信发展落后，一方面通信发展落后使农民无法脱贫，致使当地经济陷入发展的“死胡同”。

　　虽然直至今日，业界仍认为建立普遍服务基金是解决农村信息通信问题的有效途径，然而它却没有像人们想象中的那样成为“及时雨”。一方面是政府在建立和谐社会的大目标下，必须大力发展农村通信，一方面是背负社会责任的运营商处在任务指标和普遍服务基金紧张的尴尬境地。在世界电信日来临之际，本刊记者采访了信息产业部通信科技委员会咨询专家唐守廉教授，他的一家之言或许可给业界带来一些启示。

　　《通信世界》：从2004年年初开始，信息产业部启动了“分片包干”政策，计划到2005年年底村村通电话达到95%，这样算下来，两年大约需要解决4万个行政村的通电话问题。您怎样看待“分片包干”政策？

　　唐教授：2000年年底我国行政村电话“村村通工程”达到82%，农村电话用户占全国的35%，农村电话普及率是11%；到2003年年底，我国“村村通工程”虽然达到了90%，但是电话的城乡差别已经大于东西部的差异。据我了解，信息产业部一直在探讨解决农村通信的方法问题，但我个人认为，“分片包干”和建立普遍服务基金有本质的区别。“分片包干”是计划经济体制下，政府强制推行的，好比政府下达了生产任务，企业必须完成，没有商量的余地(当然，我们不能否认“分片包干”符合我国现行的《电信条例》)。我认为“分片包干”这种做法不好，是违背市场经济原则的，而且这样推行，由于企业没有积极性，会影响它的执行速度和质量。比方说政府不是要求村村通电话嘛，那只给这个村通一部电话是不是也叫通了呢？建立普遍服务基金是世界许多国家都认可且采取的一种方法，它是在市场经济条件下政府实行的一项激励机制。政府把来源于企业的基金整合起来，通过招标的方式激励电信企业做普遍服务，因此电信企业会有相应的积极性，企业拿了普遍服务基金之后，可以在那些地方拓展市场；但是政府强行“分片包干”，企业是没有积极性的，反而会因为种种的不公平政策产生矛盾做法。

　　反过来讲，农村、贫困、边远地区都属于稀路由地区，电信业务量很小，由于地理上比较偏远，投入的线路长，通话量又少，大多数都是零次户，有的地区可以说几十年甚至一百年都收不回投资成本。零次户是我国改革开放的历史阶段产生的特有现象，这些年农村青壮年都到城里打工，需要和家里联系、报个平安，就在家里安个电话。家里人也只是接电话，或者说家里人根本不知道他们在外面的具体电话号码。因此运营商把电信网络铺到农村以后，收不回成本也是可以理解的。所以即使政府“分片包干”了，对运营商也不会产生多少激励效应。

　　每个公民都有享受信息通信的权力，因此政府必须采取必要的措施解决普遍服务的问题。市场经济要靠市场这只看不见的手来进行调节分配资源，让市场中的企业出于自身的目的去做事情，提高整个社会效益。但是，偏远农村地区显然是市场失灵地区，是市场这只看不见的手够不到的地方。在市场失灵地区就需要政府进行管制和归置补充。但是，即使用政府这只看得见的手去调控，也不能倒退到计划经济体制靠下行政命令完事，而要采用市场经济的手段有所作为。政企分开之后，我国几大运营商都是上市公司，要对股东和股民负责，政府不可以采取行政命令手段让企业如何做，这是违背市场经济规律的行为，采取行政命令的做法从管制归置方面来讲是一种倒退。当然不可否认，它也是一种最容易的做法——政府只要下命令就可以了。试想有了普遍服务基金，麻烦的事情就多了，怎么收基金，怎么管理基金，怎么使用基金，都要操心。因此说这三个环节肯定比政府下一道行政命令让企业“分片包干”复杂得多。我本人不看好“分片包干”这种做法。当然信息产业部这样做也有难言之隐，但到目前为止我不知道“分片包干”最后会达到一个什么样的局面。比如到了最后的期限，企业没有完成规定指标，政府该怎么办？怎么处罚？或者说凭什么处罚？

　　而如果政府建立了普遍服务基金，可以在全社会采取招标的方式操作，只要愿意做的企业包括民营企业甚至外资企业都可以参加竞标，企业经过可行性研究认为有利可图，就会积极加入。从目前情况来看，企业和企业的劳动生产率相差太多了，如果我国能够扩大参与普遍服务企业的范围，有可能提前完成普遍服务任务，解决这个难题。

　　《通信世界》：国家提出“信息化推动工业化”，您如何理解这句话？

　　唐教授：农村通信分为两个层次，实现村村通只达到了第一个层次。原来农村有个说法叫“要想富先修路”，那是指物理上的路，可以通过这条路把封闭的农村带到一个相对现代的社会里。我们实现 “村村通”，就是铺就了电信网上的虚拟路。第二个层次是指路上跑什么车，车上是否载物，载的什么物，这也是一个关键问题。如果农民装了电话只是停留在报平安上，电话对当地经济的影响就十分有限了。在电信这个虚拟公路上，应该跑经济(致富)信息、医疗信息、教育信息等对农村和农民具有使用价值的信息，要让农民尽早融入到整个飞速发展的现代社会和信息网络之中，使农民通过信息致富，使农村经济得到持续发展、长远发展、世世代代发展，这才是大力发展农村信息化的根本。我们现在实现了“村村通”电话，只是实现了普遍服务的最低层次目标，更深远一些的目标应该是村村通信息上，让偏远、贫困、落后地区都连到信息网络中去，这个目标要比“村村通”电话更加实用和具有紧迫性。这个问题在20世纪90年代已经引起了发达国家的重视，认为不光要在偏远、贫困、落后地区通电话，还要接入因特网，因特网的影响力是非常大的。现代社会，谁了解、拥有的信息多，接受新事物的速度快，谁就能够跟上这个时代发展的速度。所以，一个偏远的地方，没有和外界沟通的渠道，随着时间的推移，这个地区和外界的差距就会呈指数型的增长，因为信息的发展不是按照我们平常的年份来计算的，它的发展速度是相当快的，就像现在一些人从偏远的农村走到大城市有种“恍如隔世”的感觉一样。这样的情节可以是剧作家的好题材，但从人性的平等来说，是一种绝对的不公平和悲哀。所以政府如果不及时、有效甚至刻意地消除信息鸿沟，对整个社会的影响力是非常大的，会影响到一代人甚至几代人的生存发展。

　　今年世界电信日的主题是“行动起来，建立公平的信息社会”，人类社会是在向信息社会转变，在这种转变的过程中，一部分人先富起来了，我觉得这些先富起来的人有责任和义务把仍然处于贫困的人们带出贫困。其实，公平对于人类社会向信息社会的转型具有非常重要的意义。城里人具有享受信息社会的得天独厚的条件，生在同一时代的农民由于地理位置的原因，丧失或缺少这样的条件，而城里人拥有这些条件是因为你是城里人而获得的，并不是你努力争取得来的，这实际上就是一种不公平。在人生发展的最低起点上，农村人和城里人很不一样，而要让农村人享受到这样的公平待遇，就需要一种社会责任。而这种社会责任的体现，可以通过政府建立普遍服务基金制度，把运营商从城里人身上赚到的一部分钱用到农村人身上，实际上就是社会资源的再分配。

　　另外，电信产业具有一个外部性特征，包括正的外部性和负的外部性。改革开放初期，电信曾是国民经济发展的“瓶颈”，因此国家要推行一系列优惠政策大力发展电信产业，目的是把它变成能够促进国民经济发展并且超前发展的产业，现在目标已经基本达到了；下一步就是要让这个超前发展的产业通过信息化带动和推动其他国民经济产业的发展。因此，信息产业不光要解决一个通道问题，还要解决通道上面跑的信息问题。几年的竞争，一方面提高了电信企业的竞争力和服务质量，一方面也产生了不少负面的效应，其中一点是电信企业不断追求利润最大化，什么东西有利于提高企业利润就干什么，这样做的结果是给社会带来了一系列问题，比如青少年上网成瘾、淫秽信息泛滥、短信陷阱众多、黄色网站和网络赌博屡禁不止等，这些由负的外部性引起的社会问题对我国国民经济的影响绝对不能小视。从某种意义上说，农村通信信息资源分配的缺失和城市居民被垃圾信息、有毒信息毒害是一样的不公平，这些市场失灵地区都需要政府及时伸出那只看得见的手加以管制。国家提出信息化推动国民经济的发展，实际上强调的是信息产业多多发展正的外部性，而现在的一些电信企业开展业务创新的宗旨却是哪个业务能够尽快吸引消费者大笔的掏钱、企业产生效益最大化就尽快推出哪个(不是曾经有专家直言，电信运营商不要把信息产业做成“娱乐产业”吗)，而行业应用，如网上教育、网上医疗、网上银行的发展速度是很慢的，不能否认这些行业应用恰恰是推动整个国民经济发展、真正体现正的外部性的应用。

　　《通信世界》：您认为现在是建立普遍服务基金的最佳时间吗？

　　唐教授：其实普遍服务资金越早推行越有利，实行它的效果前面已经说了，如果不实行，农村地区就会更加落后，非常不利于整个社会的和谐发展。那么单就电信资费的水平来说，也是越早实行越有优势。中国电信业打破垄断之前，电信资费是有垄断利润的，实行的是交叉补贴，即国内(长途)补市话、国际(长途)补国内(长途)、移动补固定、电信补邮政，如果在当时整体资费水平比较高的情况下实行普遍服务基金，企业把垄断利润的一小部分拿出来还是可以的。打破垄断引入竞争之后，运营商实行的都是“撇油”政策，哪一块市场肥，大家就到哪里拼杀，如果在打破垄断的初期实行普遍服务基金，也会对后来企业间的价格战不断升级产生一定的影响力。而目前随着竞争的加剧，价格战逐步升级，运营商的利润空间越来越小，而这样的价格战又势必继续打下去。为什么呢？各种迹象表明，年内中国政府将发放3G牌照，新一轮的价格战就要开战，资费下降的速度会更加快。因为3G初期，人们主要的应用还是打电话，运营商不能让用户用2G手机打电话每分钟花4毛钱，而用3G手机打电话每分钟花5毛钱吧。而且由于运营商一下子投入很多资金开展3G网络建设，把市场容量进一步扩大了，而用户的需求量不可能转眼之间飞速增长，运营商要追求规模经济必然要大量吸引客户，那么最直接的办法就是低价竞争。如果几家运营公司同时推出3G，价格战还会厉害。因此说，现在实行普遍服务基金，要比拖到3G时代来临还会有利，因为至少现在运营商手头还有一些利润。

　　《通信世界》：您个人认为我国迟迟不能建立普遍服务基金的原因是什么？

　　唐教授：不能建立普遍服务基金的原因肯定是方方面面的，这里说说我个人的一点看法。从管制经济学的角度来讲，公司经理人追求的是利润最大化，政府官员追求的是政绩最大化，当然政府的不同部门，比方说信息产业部、财政部和国资委追求的政绩又不一样。所以说如果我们现在实行的“分片包干”政策能够很好地推进，那么普遍服务基金的建立就会进一步推迟；如果“分片包干”政策执行不利，倒有可能促进普遍服务基金的建立。以前大家在谈到市场竞争时，一直非常重视需求和供给的关系，后来发现不同公司之间的竞争策略以及博弈和市场竞争的成功与否有很大的关系。建立普遍服务基金这件事也一样，我们前面只是很理性地从供给和需求以及社会责任几方面来分析，我觉得也不能忽视公司之间的竞争策略以及博弈在这件事中产生的影响。目前，政府和企业、企业和企业之间博弈的结果我们还不知道，但到了2005年年底，“分片包干”工作如果达到了预期目标，普遍服务基金的建立将不会有结果。

　　如何解决农村通信问题，记者曾和多位政府官员和运营企业领导进行过交流，今天唐守廉教授的许多观点实际上是大家曾经遮遮掩掩的话题。建立普遍服务基金的确不是人们想象中的那样简单，但是未来电信企业的目标可能不再是追求利润最大化，而是价值最大化，也就是为客户创造更多价值。一个成熟的企业家必须明白这样一句话：“我有利客无利则客之不存，客有利我无利则我之不存，我利大客利小则客之不久，客利大我利小则客久存我久利”。网络越发展，信息越透明，这个趋势就越明显。

　　同时，中华民族要想傲然屹立于世界，就不能再次失去信息通信发展的最后一次历史机遇；而要实现整个社会的稳定、健康、和谐发展，更需要政府和相关部门加大农村通信发展的政策扶持力度，包括尽早建立普遍服务基金。

　　实话实说，在许多方面舆论的力量是有限的，但舆论的力量又是不容忽视的。“建立公平的信息社会”，需要我们“行动起来”！