诸多难题待解 电子签名法离电子政务有多远

　　本报记者 范思立

　　目前的适用范围有限

　　4月1日正式实施的《电子签名法》是我国信息化领域的第一部法律，国家信息产业部有关负责人赞誉这部法律为电子商务和电子政务的发展创造了良好的法律环境，将会对我国

信息化的发展产生巨大的促进作用。

　　“但是，就《电子签名法》本身来看，其应用范围却很有限，仅限于电子商务领域。人为地区隔电子签名法的适用范围，不仅容易造成法律条文之间的互相冲突，而且也是立法资源的一种浪费。”长期研究电子政务的国务院发展研究中心技经部研究员李广乾在接受中国经济时报专访时说。

　　李广乾表示，《电子签名法》在信息化立法原则方面具有诸多创新，确立了功能等同、技术中立及当事人意思自制等原则，对今后我国其他领域的信息化立法将产生深远的影响。但是，《电子签名法》应用范围却很有限，仅限于电子商务领域，至于政务活动和其他社会活动，要由国务院或者国务院规定的部门依据该法制定使用电子签名、数据电文的具体办法。

　　而从现在的情况来看，要制定适用于电子政务的电子签名的法律或法规可能还需要相当长的时间。

　　适用电子政务还有诸多难题待解

　　李广乾研究员向记者指出，就即将实施的法律来看，电子签名在电子商务和电子政务将有着不同的法律效力与地位：在电子商务领域，电子签名获得了法律的地位；而在电子政务领域，电子签名获得的是行政法规或部门规章。

　　尽管电子政务与电子商务之间存在着同构性，但是考虑到我国行政管理体制的特殊性，电子签名的行政法规在一些条款的具体规定方面与现在的电子签名法应该会有所不同。主要体现在以下几个方面：

　　立法原则的差异。在电子政务领域，功能等同、技术中立及当事人意思自制这三个原则中，技术中立原则应该是没有问题的，但是其他两个原则却可能产生差异。就“当事人意思自制”而言，对政府通过网络进行采购和招标来说，政府作为商务活动的当事人与企业之间订立具体合同条款是可以的；但是，就网上办公来说，这条原则就不具可行性了。因为，前一种情况是“点—点”的情形，而后一种情况则是“点—面”的情形：如果“当事人意思自制”原则由电子商务延伸到电子政务，那么从行政成本来看，显然是不可行的。

　　就“功能等同”原则来说，现在的电子签名法是以书面形式为参照，突出和强调电子签名与数据电文；而在电子政务领域，政府为了促进电子政务的实施，可能会要求所有的行政相对人就某些网上政务完全地采行电子方式，如以前海淀数字园区所实施的“硬切换”的做法。如果电子政务发展到一定程度，如果还要求书面形式，就会给政府机关带来额外的行政成本，提高行政效率的目的也就难以实现。

　　认证服务机构管理的差异。现在的电子签名法实际上是采取“市场运作、政府监管”的管理模式，由合乎一定条件的企业作为第三方给从事电子商务的企业发放电子证书，对该企业的身份加以确认，并由政府部门对这些提供认证服务的企业进行监管。但是，就电子政务而言，显然不应该由企业来确认政府机关的身份。就电子政务的认证服务机构而言，其管理模式可以多种多样，例如可以采取“地方政府运作、中央政府部门监管”的管理模式。此时，必须妥善处理两种不同情况下的监管问题。

　　纳入统一框架是必然的趋势

　　李广乾分析认为，统一电子签名法是信息化应用环境同构性的必然要求。根据研究，电子政务与电子商务同样都是信息网络技术的应用，在技术标准体系、网络结构、社会信用体系以及业务应用流程方面存在着同构性，因而在法律环境方面也存在着同构性的要求。因此，世界上很多国家和地区都将电子政务和电子商务的电子签名纳入一个统一的法律框架内加以规范，像美国的电子签章法、新加坡的电子交易法以及我国台湾省的电子签章法等。这样做，有利于电子政务与电子商务的相互促进，也有利于整个社会信息化应用环境的改善与优化。

　　另一方面，电子签名也是电子政务深入发展的客观需要。随着电子政务由简单的信息发布阶段向交互式业务提供阶段的过渡，网络世界中政府机关及企业、公民的身份及业务内容的真实性、合法性和有效性的确认就成为电子政务发展的首要问题，这一点在公文传输、电子海关、电子纳税等政府行政业务方面显得尤其重要。经过这几年的发展，我国的电子政务已经取得了相当的成就，一些地方政府及政府部门已经陆续开始了交互式业务，因此，让这些已有的电子政务交互式业务获得法律效力也就对电子签名产生了现实而又迫切的需求。

　　其次，妨碍当前电子交易的最重要因素是网络安全与社会信用，电子签名法很难单独地解决电子商务中的这些问题，而电子签名在电子政务的应用将有效地促进电子商务信用环境的改善。

　　但李广乾也强调，在电子政务发展的初级阶段，对某些涉及生命、重要财产及其他重要权益事项的领域，还不适宜采用电子签名的方式，且应该在法规当中以列表形式将其明确下来。

　　“电子签名在电子政务领域的应用是必要的、紧迫的，应尽快出台有关的行政法规。”李广乾最后强调说。