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续俊旗:电信法出台宜早不宜迟


http://www.sina.com.cn 2005年03月22日 07:03 通信信息报

  续俊旗(信息产业部电信研究院政策研究所法制监管部副主任):现在要加快电信立法工作,建立完善的电信法律保障体系,以指导下一阶段的电信改革。

  本报记者 李传涛

  全国人大常委会委员侯义斌近日表示,《电信法》年内出台存在困难。这是否意味
着《电信法》出台将再次推迟?《电信法》如何才能实现相对长期的监管目标?就这些问题,我们采访了信息产业部电信研究院政策研究所法制监管部续俊旗副主任。

  记者:在我国面临3G机遇和由此而来的市场格局调整的时候,《电信法》似乎又将推迟出台,请您给我们谈谈您的看法?

  续俊旗:目前《电信法》的起草正由国务院法制工作部门按照立法规划积极推进,无所谓出台是否推迟,关于《电信法》出台推迟的说法是没有事实根据的。电信市场格局以及管理体制的不稳定确实对我国的电信监管提出问题,甚至造成电信监管一定程度的失效,不利于我国加速实现电信产业的市场化进程。但这些问题并不会对《电信法》的出台产生直接影响无论从立法的必要性还是可行性来看,《电信法》的出台已是“水到渠成”。

  我国正处在电信体制改革和转换的时期,从管理的角度看,市场经济条件下,法律手段是最有效和最常用的手段,行政管理、政府干预将逐步淡化成为辅助手段;从市场主体的角度看,法律法规则是各自利益的有效保护手段,因此须尽快出台一部兼顾各方面利益、保证竞争秩序的《电信法》。

  当前电信业还存在一些比较突出的问题,如互联互通不畅、市场竞争无序、普遍服务亟待监理等,这必须依靠强有力的市场监管,而缺乏法律授权的监管机构既不能有效地解决电信行业内部存在的深层次矛盾,又不能对自己的监管行为承担相应的责任,因此《电信法》出台宜早不宜迟。如果没有一个强有力的法律保障,面对新问题、新局面,缺乏行业法律原则性、专门性的规定,这将会给电信业发展带来损失。

  当然,电信新技术和业务的快速发展,也为《电信法》的起草带来一些困难,客观上也会影响到电信法的稳定性。但是,不能因噎废食,而是要前瞻性地解决好由于技术演变对电信立法和监管带来的影响,通过适时的法律调整来解决立法相对滞后的局面。

  记者:当前业界探讨的全业务、重组、3G等问题都是事关中国电信业长期可持续发展的大事,《电信法》是否应有所体现,应如何体现?

  续俊旗:“立足现实,兼有前瞻性”是我国电信法起草的重要原则。电信立法应针对我国电信运营的实际情况加以规制和协调,不能过于超前,脱离实际生活需要,变成纸上的法。但是,电信立法同时具有较强的技术立法特点,要充分考虑电信技术发展的趋势。

  从国外的立法经验看,《电信法》不一定要大而全,事无巨细都加以明确规定,因为电信技术、市场变动剧烈而频繁,法律难以稳定。对于难以细化的内容,可以依据《电信法》的原则制定具体的、可操作性的条例、规章来实施管制意图。

  关于电信法的具体设计,要遵循“宜粗则粗、宜细则细”的立法原则。对行政机关、监管机关的职权界定要明确;对消费者权益的保护要尽可能具体、有操作性;而对电信技术问题、行业标准问题可以适当粗放;牵涉到竞争的要细,比如不同运营商网络间的互联互通。

  当前电信业的这些热点问题都与市场准入密切相关,《电信法》会对这些问题有所体现,但体现方式和程度会有所区别。比如全业务经营问题,它涉及到企业与政府之间的关系,尽管许多国家近年来都对许可体制进行了改革,一些国家甚至取消了许可作法,但从全球范围内看,许可证制度仍然是基本制度。电信法对于许可体制的设计,必须考虑到电信技术与业务融合问题,考虑到技术发展、客户需求、电信服务提供商的长期可持续发展和资源的优化使用,世界上许多国家趋向发放一个全业务的牌照,这已经成为一个发展趋势。

  全业务牌照提高了在单业务牌照下的服务范围,从而消除了强加于技术应用的人为政策障碍。因此,我国应以制定《电信法》为契机,对电信经营许可体制加以变革,以解决IP时代网络和业务融合所带来的市场准入问题。

  记者:有观点认为,一部完整的法律是电信改革成功的基础。因此,应先从促进公平公正和大多数公众权益的角度尽快立法,再对技术问题辅以相关司法解释。请问我国电信业改革的法律基础是什么?

  续俊旗:纵观全球电信改革,例如美国、英国、德国都是从电信立法或修改电信法开始的,在法律规定的框架内按照法律规定的程序进行规范的变革,让改革有条不紊地分步实施。

  我国目前的电信体制改革没有专门的基本法可以遵循,主要依靠政府的行政决策。政府部门试图在体制改革完成以后,通过行政手段解决出现的问题和矛盾,由于这种做法没有公认的理论基础,没有明确的目标,既不能保证尊重法律权威,也不能确保遵循市场规律,使得改革中的电信企业和其他电信运营商感到无所适从。因此,现在的首要任务是加快电信立法工作,建立完善的电信法律保障体系,以指导下一阶段的改革。

  当然,考虑到我国的特殊国情,完全以立法来推动电信改革可能是不现实的,但是随着我国市场经济体制的逐步完善和法律体系基本形成,以及政府依法行政理念的不断深入,电信法将会为未来中国电信业的改革提供明确的指导,我国的电信体制改革最终将走上法制化的轨道。


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