评论：《电信法》漫长的等待

　　在全国人大网站3月1日公布的《全国人大常委会2005年立法计划》中，《电信法》被列入“条件成熟时安排审议的法律草案”一类。全国人大常委会委员侯义斌3月7日在接受新华社记者采访时说，虽然《电信法》已列入全国人大2005年立法计划，但年内出台仍有困难。而在2月28日的2005年中国电信业发展与政策通报会上，信息产业部负责人宣布，“电信法送审稿”已于2004年7月底报国务院审议，今年信产部要推动《电信法》立法早日提上全国人大常委会的议事日程。据此，有分析认为《电信法》将于今年年内出台。

　　即使《电信法》能够于今年出台，从1980年起草算起，也已经历了25年。从起草开始，各方就一直争论不休。在过去25年里，政策与监管合一、业务的开放与垄断、互联互通、资费市场化等等一系列问题都是争论焦点。2000年9月25日，《中华人民共和国电信条例》颁布，被业内人士称为“小电信法”。

　　法律界人士透露，相比于现行的《电信条例》而言，《电信法》送审稿至少有五大突破：电信资费将逐步由政府定价、政府指导价向市场调节价过渡；成立独立电信监管机构；取消增值电信业务许可管理的做法，改为“登记管理”；“小区垄断”有望消失，保证各运营商平等接入到最终用户，并且保证用户的业务提供者选择权；对破坏网间互通者的最高罚款高达500万。

　　业内人士分析，随着《电信法》的出台，国内电信业价格是否要放、经营牌照如何发放、互通如何保证、政监如何分离等悬念，都将一一破解。

　　然而，随着“电信法送审稿”的逐步公开，争论也进一步升级。首先是起草者身份受到质疑，一种代表性的观点认为：作为目前中国电信行业宏观政策的制定者和执行者以及市场秩序的监管者，无论从哪种角色出发，信产部都不应该成为《电信法》起草工作的主要执行者。因为《电信法》颁布以后，具体的实施者也将会是信产部以及从其中分离出来的电信监管机构。很难确信信产部会一直以公正、公平的立场去对待《电信法》立法工作。舆论普遍认为《电信法》的起草再次陷入了部门和行业利益的怪圈。

　　其次是对《电信法》的首要宗旨的争议，许多人认为，有关《电信法》的讨论中，多数都是从监管的角度来考虑问题，而首要宗旨应是破除原《电信条例》中庇护垄断的有关条款，为各市场主体提供一个公平竞争的平台，而不是为了有关部门监管上的方便。由于多年来各界对电信业垄断深恶痛绝，相信这种意见极具代表性。从这个层面讲，《电信法》实质上被视为一部“反垄断法”。

　　更有舆论认为，起草者的动机是想依靠“法”来“管”竞争对手和压制消费者的不满，是想为“监管”而立“法”，是想让政府继续偏袒其垄断地位，人为地扶持什么或限制什么，这是对立法精神的歪曲。如果不抛弃这种监管思路，新的《电信法》就无法促使电信行业在改革上实现新的突破。也有观点指出：公平的法律本身就是对电信行业的“监管”，这种监管不用花纳税人的钱，更有效率。

　　行业间的权力碰撞是也是一大难题。电信立法将触及到很多部门的利益，如国家发改委的投资审批权和价格管理权、三网融合问题、反不正当竞争和反垄断，以及国有资产的管理问题、外资进入的审批问题等。　　

　　25年来围绕《电信法》的争论，意义远远超过《电信法》本身，它引发的根本问题实际上是，立法过程中存在着以法谋私现象：一是公权转化为私利，二是行业垄断利益被过分保护。很多法律都还带有部门利益或者行业利益的色彩，在立法的拟议、起草、审议和修改的过程中，一些政府部门或者垄断性的行业，利用掌握立法和修法动议、起草权的机会，将自己的利益不适当地写入法案，以扩张自己的权力或者过分保护自己的利益。