电信资费管制：从法理上寻找突破口

　　彻底调查312

　　臻琰

　　从法理的角度看待电信资费

　　改革就是要突破一些旧东西，以牺牲一些规则为代价，甚至有可能突破法律。近来，舆论对电信资费审批制度的合法性提出了质疑。2004年7月6日，也就是204号文件出台以后， 《新京报》发表作者为李克杰的署名文章——《“电信资费套餐需报批”合法吗？》，对电信资费审批制度的合法性提出了质疑。笔者认为，虽然，此文从《行政许可法》设立行政许可的原则上提出设立许可合理性的质疑颇有可取之处，但从《价格法》、《电信条例》和国务院三定方案来看，电信资费审批显然符合法律程序。这不仅仅是因为《电信条例》属于法规，可以设立行政许可，更为关键的是，根据《价格法》、《国家计委和国务院有关部门定价目录》(国家计委令第11号)，电信固定网络长途及本地电话、移动电话业务等服务价格实行的是中央政府定价。同时，管理权限的归属，并不等于行业主管部门没有干预权，否则，行业主管部门根本没有存在的必要性。

　　《新京报》的观点虽然站不住脚，但却提供了一个从法理的角度看待电信资费的问题。

　　由于目前整个电信资费基本表现为价格下降，获得用户和舆论的广泛支持。即使下降领域程度最大的是属于政府定价的电信资费，但价格主管部门和电信监管部门均采取了管涨不管降的原则。显然，这种上限原则也不适合政府定价的法律定义。最近，由于国有资产的压力，电信监管部门拟出台上下限管制政策，据说以网间结算价为下限，出台倾销价。但从法理上讲，无论是上限管制也好，上下限管制政策也好，实质推行的是政府指导价制度，而不是政府定价。

　　仔细研究法律原则，实施政府定价和政府指导价，管上限主要目的是保证民众利益，避免与人民生活息息相关产品价格的无序侵犯人民利益；管下限的目的则是为了防止市场竞争的无序，低于成本的倾销，损害国民经济的发展。因此，《价格法》和《反不正当竞争法》体现了这一管理原则。至于国有资产保值增值任务，并不仅仅受成本影响，还与经营方式、经营者水平有着很大的关系，其考核更多不是从法律去评判。显然，只要没有成本底限作法律依据，对国有资产保值增值更多的是从行政手段来管理，而决不能简单用法律手段去约束。

　　资费管制规则的法理突破口

　　目前，关于电信资费的探讨主要集中于经济界领域，这与“郎顾案”度过经济学者“集体失语”阶段后的现状相向，即经济学界讨论热火朝天，法律专家“集体失语”。但是，法治社会是不允许以“失语”来回避法律中的问题的，否则，电信资费改革长期得不到法理上的支撑，改革很可能“出师无名”，并不断反复，甚至难以取得成功。

　　有没有一个合理的突破口，让电信资费改革进程在合法的渠道上推进？有！有一个现实的突破口，这个突破口不涉及法律具体条款的修改，也能解燃眉之急。此突破口就是中央定价目录。只有变革《国家计委和国务院有关部门定价目录》，让电信资费脱离政府定价的身份，方才能谈所谓的“上下限”管制政策，电信资费改革自2000年起走过的历程才会取得合法地位。

　　根据《价格法》，“中央定价目录由国务院价格主管部门制订、修订，报国务院后批准公布”。因此，修改中央定价目录必须国务院批准。因此，会有人认为，在电信资费价格战面前，国务院更担心的是国有资产流失，让国务院修改中央定价目录是否不太现实？不过，《价格法》第二十条：“国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制订政府指导价和政府定价。”因此，电信监管部门可以扩大政府指导和市场调节价范围，缩小政府定价范围，以适应市场竞争的需要。不过，《价格法》第二十条也规定，“重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准”，也就是国务院保留的干涉权。

　　突破定价目录有理

　　改革就是破冰前行，不管在价格管制政策上是采用美国的投资回报率模式和英国的最高限价模式，还是采取“上下限”管制政策，都必须首先突破中央定价目录。这就需要突破的依据，需要法理的支持，突破必须有理。

　　现有政府定价目录不符合生产力发展变化

　　生产力决定生产关系。法律是调节生产关系的重要组成部分，作为上层建筑，法律的调整从根本上说也是生产力发展的需要。电信行业自1998年实行政企分开、电信重组、破除垄断以来，电信市场呈现出前所未有的活力，电信业实现了全面突破，创造出多个产业链和价值链，在国民经济和社会信息化、信息化带动工业化方面显示出越来越强的作用。产能的释放，形成了用户调整扩张和市场迅速放大，越来越多的人享受到电信服务，越来越多领域获得信息技术的推动。显然，这是因为电信改革在不断调整生产关系，以适应市场经济的需要，生产力获得了如破堤的洪水势的释放。但是作为生产关系非常关键的一环，电信法制建设却相当滞后，且不说《电信法》尚未出台，就是现有的电信价格管理体系的法理研究，也落后于生产力发展的需要。

　　实事求是地说，现有轰轰烈烈的价格战客观上就是生产力突破生产关系的最突出的表象。当生产关系不适应生产力的时候，生产关系必须调整，作为调整价格的法律关系，必然需要调整。

　　现有政府定价目录未必符合法理上的定价原则

　　《价格法》第十八条规定以下商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：一是与国民经济发展和人民关系重大的极少数商品价格；二是资源稀缺的少数商品价格；三是自然垄断经营的商品价格；四是重要的公用事业价格；五是重要的公益性服务价格。

　　用排除法来看电信业商品价格是否能归属上列定价范围。电信业现有政府定价所提供的主要是语音服务以及月租费等费用。显然，虽然电信业提供的服务与国民经济发展和人民的关系越来越紧密，但肯定不能归属为重大的极少数商品价格，可以排除第一项；第二项在电信业务领域只有码号、频率算是资源，实行政府定价不需要深入讨论；第五项显然也是被排除对象。第三项和第四项就得费些口舌，需要分析。

　　电信行业具有自然垄断性，这倒是个大多数人都认可的事实。在电信体制改革之前，中国电信独家经营，电信业一企一网时，确实形成了自然垄断，当时对电信价格实行严格政府定价，完全是必要的。然而为了打破垄断，我国大力改革电信体制，实行电信重组，经过分拆组合，在基础电信业务领域形成六家企业经营的格局，电信业所提供的服务也多种多样。而且经过几年的发展与建设，几家电信企业也建设了长途干线，虽然仍然需要互联互通来提供服务，但网络自然垄断性显然被打破。可以设想，随着软交换等技术的运用，电信业的垄断属性终将荡然无存。因此，在电信业引入竞争，垄断被打破的今天，自然垄断不能作为实行广泛政府定价的理由。

　　第五项依据“重要的公用事业价格”得仔细分析。电信业的重要性确实不用多说，但是否属于公用事业则值得商榷。

　　对于公用事业，很难有一个非常明确和公认的定义，美国加利福尼亚州《公用事业法典》规定，公用事业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等；我国国家工商行政管理局发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，则将公用企业定义为供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。但与之相对应的是，建设部《城市市政公用事业利用外资暂行规定》第二条规定，“城市市政公用事业包括城市供水、供热供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化等”，将各路专家经常举例说明的“电力”和“通信”行业排除在外。

　　按照目前流行的说法，公用事业，英文为Public Utilities，是指那些涉及公共利益及有限公共资源配置并具有自然垄断特点的行业。狭义是指水、电、气等几个事关公众日常生活的主要行业，广义则包括城市基础设施及医院、教育、航空、铁路等涉及公众利益的行业。显然，公用事业基本特征在于公共利益性和不同程度的自然垄断性。

　　在垄断时期，通信被认为是公用事业，并没有任何问题，因为它一度带有自然垄断属性，又涉及公共利益，同时也是当时国民经济的基础设施的重要组成部分。但是当自然垄断属性被根本打破，通信网络已经形成世界第一大网，行业主要任务是开发网上业务的同时，再把通信视为公用事业未免有些过时。从产品角度来说，公用事业提供的产品、服务为公众日常所需，没有充裕的替代选择，需求弹性很小。但现在电信行业所提供的属于政府定价目录的产品，却有着明显的可替代性，固定电话不能用，就用移动电话，技术的替代作用使电信产品也具有相互替代作用，市场的竞争已经形成。因此，以公用事业为由来支持政府定价依据不足。

　　现有政府定价目录不符合市场发展需要

　　电信业务政府定价范围过广，限制了电信产品的相互替代作用，阻碍了市场竞争。因此，在市场竞争的推动下，属于政府定价目录的电信业务不得不突破替代的限制，突破政府定价，展开价格战，也让自己处于违法的境地。显然，在充满活力的市场面前，现有政府定价目录显然不符合市场经济的要求。

　　现有政府定价目录与《行政许可法》许可设立原则有不相适合的地方

　　现有政府定价目录是电信资费审批备案的依据，审批是一种行政许可。《行政许可法》第十二条虽然指出特定行业和公共服务行业，可以设立许可；但第十三条指出，公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介组织能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能解决的事项可以不设立许可。

　　在目前展开的电信资费竞争和价格战，显然市场发挥了积极作用，各种关系由市场竞争机制在调节；即使存在对国有资产保值增值和恶性价格战的担心，也完全可以根据《反不正当竞争法》进行后置管理。显然，根据《行政许可法》许可设立原则，电信资费前置审批制度不能过于滥用，政府定价目录必须改革与调整。

　　当然，政府定价目录的调整，并不等于在电信业内全部取消政府定价，完全放任市场管理。比如网间结算费用、码号占用费则必须实行政府定价，因为结算涉及网络的自然垄断，码号涉及到有限资源。但是，现有定价目录显然过宽，要继续推进电信资费改革，政府定价目录改革与调整势在必行，否则，我们无法谈论什么美国的投资回报率模式和英国的最高限价模式，或是我们的上下限管理模式，都是没有法理基础的。

　　总体来说，电信业务政府定价的法理基础已经随着电信体制改革和电信市场引入竞争发生了根本性变化，我们应当与时俱进，适应生产力发展的需要，适应市场的需要，调整制约生产力的生产关系，从法理上对电信资费的法律规则进行调整，改变电信市场价格竞争的非法地位，进一步释放行业产能，为电信业的健康发展创造良好的法治环境。

　　(中国电信业)