从《电信条例》到《电信法》

　　2003年9月25日是《中华人民共和国电信条例》颁布实施三周年的日子。

　　《电信条例》的颁布实施是电信事业走向法制化的里程碑。三年来，以《电信条例》颁布施行为契机，我国电信立法、电信执法、电信执法监督、普法宣传等电信法制建设取得显著进展，为电信业持续健康发展提供了有力的保障。一个适应我国电信市场竞争格局要求、符合市场经济发展规律的健全完善的电信法规体系正逐步形成。

　　《电信条例》的缺憾

　　《电信条例》的出台是我国电信事业改革和发展的必然要求。

　　政企分开、电信重组之后，我国电信业市场环境发生了实质性变化，初步形成了市场主体多元化的竞争格局。在这种新形势下，政府对电信业管理的任务和性质发生了变化，依靠行政手段管理电信市场的传统做法，已适应不了电信体制改革不断深化和电信市场进一步开放的需要，必须转到依法管理的轨道上来，必须加快电信立法的进程。

　　2000年9月25日，《中华人民共和国电信条例》应时而生。这部被业内人士称为“小电信法”的行政法规，在我国电信政企分开、市场引入竞争的关键时刻起到了至关重要的作用。它规定了电信业务实行经营许可制度、电信网间互联调解制度、电信资费管理制度、电信资源有偿使用制度、电信服务质量监督制度、电信建设管理制度、电信设备进网制度、电信安全保障制度。这八项制度构成了现阶段我国电信行业监管的主要内容和基本依据。

　　“虽然《中华人民共和国电信条例》的颁布实施是电信事业走向法制化的里程碑，被称为我国电信业改革发展进入新历史阶段的标志，然而它的不足还是很明显的”。原对外贸易经济合作部条约法律司的王洋向记者概括了两个“缺憾”：一是行政管理色彩较浓，管理范围宽泛：从厂商经营许可证、产品进网许可证的发放到服务资费标准的确定，从国际通信接口的把持、公共频率资源的控制到电信纠纷的行政裁决，行政主管部门都大权在握，这也许是为了配合“阶段性有限开放”策略，但也决定了《中华人民共和国电信条例》必将随着电信业的飞速发展而成为电信立法过程中过渡性的一笔。二是规定概括，操作较难。对于新运营商，条例所列的经营许可证制度规定还不够具体，需要出台配套的实施细则或规定、办法等，以增强其可操作性。比如，《中华人民共和国电信条例》中未说明如何向外资开放电信领域，但颁布的《外商投资电信企业管理规定》细化了规则，填补了空白。

　　一些不适应和空白点，在《电信条例》执法大检查中已被普遍发现。比如，规则系统存在缺陷。《电信条例》个别条款难以操作。如按照《电信条例》第75条的规定，省通信管理局对擅自改变电信资费标准或变相降低资费的行为要先责令改正，对拒不改正的方可实施行政处罚，造成实际工作中，每次实施处罚都要进行两次取证，特别是第二次取证困难较大，给执法工作带来了难度。在电信服务方面，《电信条例》第34条关于异常巨额电信费用、第35条关于固定电话用户停机的规定，已经不能与实际工作相适应，甚至对企业解决欠费造成障碍；比如，《电信条例》及其配套规章的个别规定与其他部门的法规之间的关系交叉、重叠，给具体执法部门带来一定困难。在电信管道建设、资费管理、设备管理等方面，存在部门职责权限交叉的问题，不仅使行政管理和行政执法难，而且使企业和用户感到困惑。

　　“对于这些现实中存在的现象、矛盾和问题，我们应该运用唯物辩证法进行分析。”信息产业部政策法规司蒋耀平司长说，我国正处于社会主义初级阶段，电信改革中出现的问题是发展中、前进中的问题。国办75号文件以及即将发布的互联互通司法解释就是为了填补《电信条例》规则缺陷而造成的规范空白，这是对《电信条例》所体现的法律精神、法律原则的细化，与《电信条例》一脉相承。

　　《电信法》的希望

　　事实证明，我国电信行业目前的法规体系还远远不能满足市场开放条件下行业管理的需要，有很多方面亟待完善，而电信立法又是其中的重中之重。无论是行业管理者、制造商、运营商还是普通消费者都对《电信法》寄予厚望，希望能通过电信立法来构筑详细完备的电信法律体系、依法监管电信市场，促进整个电信行业的发展。尽快出台我国《电信法》已成为当务之急。那么，起草《电信法》时应遵循什么样的思路呢？

　　蒋司长分析了“四大原则”：《电信法》是国家基本电信政策的反映。《电信法》应该对电信基本问题，即那些基础性的、具有电信管制特性的法律问题进行规范；电信监管权的设定既要考虑是否与政府职能转变和市场经济的发展要求相适应，又要考虑是否符合中国加入世界贸易组织的承诺和世界贸易组织的相关规则；《电信法》既应当反映电信发展改革的成果和实践，又应当考虑电信改革和技术发展的趋势，既要体现现实社会关系，又要反映电信发展趋势；《电信法》立法应当立足国情，放眼世界。《电信法》既要借鉴国外经验，又要考虑中国的具体国情，不能照搬照抄国外的做法。

　　“希望归希望，但《电信法》不是包治百病的万验灵药。”信息产业部政策法规司法规处李国斌处长在接受记者采访时，屡次提到要对电信法的作用有正确的认识。他说，《电信法》不能解决电信领域的所有问题，它解决的只能是电信事业管理中最基本或者有特殊性的问题，而且是必须由法律规范的问题，电信领域的其他一些问题，有的需要通过进一步深化改革来实现，有的还必须依靠其他社会规范调整，如商业道德等。事实上，这一点也正是目前起草电信法的一个基本指导思想。

　　的确，在调整和规范经济行为中，法律只是诸多社会规范中的一个方面，而且是最低规范。电信活动也是社会经营活动的一部分，电信企业的经营行为要涉及很多法律，电信活动中具有一般性的行为应该遵守其他法律法规，如反不正当法、反垄断法等等。而《电信法》作为一个部门法，它的意义在于定义电信业有特殊性的规范，如互联互通、市场准入、资费、资源、设备入网等。因此，理解电信法，需要建立法律体系的概念，不能寄希望于《电信法》能够解决电信活动中的所有问题，或者说现在之所以出现问题，就是因为没有《电信法》，毕竟《电信法》不能包罗万象，也不能包打天下。目前电信立法正紧锣密鼓，加快制订，用一个正确的心态来看待《电信法》，可能与关心《电信法》的具体内容同样重要。文/郭小红