分析：《电信法》春光乍现 能否缔造电信强国

　　记者/王亚红

　　据知情人士透露，今年7月由信息产业部提交国务院审议的《电信法(送审稿)》目前正式提交中国律师协会，以征求法律上的意见。

　　本来一个很平常的法典制订流程，却因为有着三、四年的“折腾史”，加之围绕《电

信法》的种种纷争甚至恶性事件，而备受世人关注。甚至有业界人士说：“《电信法》将改变中国电信业没有法律的历史，中国电信将有宪法做伴！”

　　振臂一呼之时，似乎也显露出目前我国通信行业对法律需要的迫切与无奈。然而，一直未见“庐山真面目”的《电信法(送审稿)》到底有何魅力，可以让人如此振奋呢？

　　保驾护航 缔造电信强国

　　到底是什么束缚了这个最近三、四年一直纠缠人们的《电信法》？又是什么让折腾了近25年的《电信法》如此难产呢？

　　陈金桥所长对《IT时代周刊》记者分析说：“困难是大的，20多年的历程就是见证。困难主要有四个：一，中国电信市场的改革开放相对于其他产业来说比较晚，但是最近几年的变化很明显。中国电信市场的竞争关系已经发生深刻变化，各个领域的调整也不断发生变化，这导致了《电信法》需要不断的改进和增加新的内容；二，随着技术的进步和变革，不断地形成了新的产业链，国内外的新事物要求中国《电信法》进行不断修正；三，各国的电信运营差别大，国外的《电信法》的区别也大，中国的电信监管要加强还是放松，思路不断地发生变化，既要借鉴国外先进的方面，又要结合中国的国情，所以《电信法》不可能一时半刻就能定下来；四，监管部门的立法水平很高，电信专家很多，立法的时候要集思广益，《电信法》不能太死，也不能太活。”

　　尽管困难重重，陈所长强烈表示，中国《电信法》的出台无疑将为中国缔造电信强国做出突出贡献，《电信法》将在引资上规范竞争行为，指导整个产业朝好的方向发展。同时，《电信法》将是依法治理的制度基础，其核心地位是不可取代的。

　　中国加入WTO年限刚刚满3周年，在已能望见2005年的今天，入世时签署的《基础电信协议》把“开放”一词明白地摆在了电信监管层面前，业界已经盛传中国电信业下个月就要放开。

　　根据中国向世界贸易组织的承诺，中国政府将在年内彻底取消对外资在电信无线增值服务领域的限制。届时，外国公司将可不受限制的参股中国大陆的任何一家无线增值服务商。包括沃达丰、AT&&T、英国电信、日本电信等海外电信运营商都对投资中国市场表现出了浓厚的兴趣。例如，法国电信就已在中国大陆设立了一家自有的研发中心，以为进军中国大陆电信服务市场铺平道路。

　　缔造电信强国是个梦想，这个梦想不断地嫁接在一个个事件上，从电信改革、跟踪3G乃至民族标准的出现。在这过程中，虽然规则、法令不断，但惟独缺少一个正宗的“电信宪法”，让人失望之余还带了点无奈。

　　就在这个时刻，《电信法》的立法进程加快了步伐，相关部门也已经加速推进相关辅助规章制度的制订，可见，在这个可能随时会有非国有资产进入并且一起运作的中国电信市场，《电信法》的出台已经刻不容缓了。

　　针对问题 彰显新法威力

　　《电信法》送审稿草案共16章294条，体系庞大，仅有关授权的规定就有20多条，是一部符合WTO规则和电信业发展趋势的法规。而现行的《中华人民共和国电信条例》(以下简称《电信条例》)只有6章，除了总则和罚则之外，只有4章对电信市场、电信建设等方面进行了规定。

　　据了解，《电信法(送审稿)》有着几大方面的突破：资费过渡到由市场来调节；加大处罚条例保障互联互通；成立独立的电信监管机构；降低增值业务进入门槛等等。

　　信息产业部电信研究院政策研究所所长陈金桥说：“《电信法》毫无疑问会成为中国电信业有力的法律规范。会将目前存在的互联互通、资费等问题都涵概在法典规范之中，而且策划中的政监分离无疑会改变现在的政府直接控制电信资费的局面。”

　　由于目前的《电信条例》约束力有限，各种问题的凸显导致了政府的监管落后，电信业竞争的不合理和一些模棱两可的问题不断困惑着整个电信业的健康发展。据权威部门数据显示，从1998年开始，上报到信产部的互联互通恶性案件已达540起，至少影响了1亿用户的使用，造成至少10亿元的直接损失和20亿元的间接损失。

　　中国电信市场长期存在的价格战，固网运营商的争斗，网间结算的混乱，互联互通的阻碍等等，《电信法》该如何解决这些已经让管制者焦头烂额的问题？

　　惟一的手段就是——针对性。

　　陈金桥所长对《IT时代周刊》记者说：“《电信法》将搭建一个宏观的框架，辅助这个框架的是非常详细的细节，针对目前存在的问题，《电信法》会在一个大的角度进行规范，首先使电信业的竞争得到正确的引导，尽量减少恶性竞争。同时也应该能保障运营商的利益，促使运营商积极提供合适的服务，最终将利益带给消费者。这是《电信法》制订的一个重要指标。”

　　陈所长透露，目前，电信研究院政策规划研究所正在拟订互联互通相关的规章制度，丰富《电信法》的条条框框，做到每条每款都有针对性。

　　如果《电信法》能够解决中国电信业的陈年旧痢，其对于中国电信改革的贡献将不可磨灭，20多年来的曲折路程也算值得。

　　市场调节 激活通信资费

　　如果非要给目前一片混乱的电信市场找个理由的话，资费问题绝对是最关键的因素。

　　为此，《电信法(送审稿)》中特别将第5章定为“电信资费”章节，以明确规定电信资费管理的“过渡原则”。即“国家根据电信行业发展和市场竞争状况，逐步实行电信资费由政府定价、政府指导价向市场调节价过渡”。在市场竞争充分的业务中，企业向电信监管机构提前报送业务成本等材料后，即可制定和调整业务价格。

　　而现行的《电信条例》在电信资费上则规定：“基础电信业务资费实行政府定价、政府指导价或者市场调节价；增值电信业务资费实行市场调节价或者政府指导价。”而市场调节价仅仅局限于“市场竞争充分的电信业务”。也就是说，目前，政府在电信的价格上所处的位置是“一线”制订者，“这在过去的政企一体的环境下是有市场的，也是合理的。”信产部相关人士如是说。

　　但是，这个前提是“政企一体”。而现在，随着政企的进一步分离和改革的进一步发展，以及各大运营商的陆续上市，这个前提已经发生了巨大改变。

　　有专家对本刊记者说：“随着中国大环境的市场化，中国电信业也一步步走向市场化。1994年中国联通的成立和2002年中国电信的重组及中国网通的成立，使竞争格局发生了巨大变化，这要求制度也要跟着变。”

　　据了解，中国加入WTO时签署了《基础电信协议》，规定2004年开始，外商可以在移动通信领域占据49%的股份，而且没有地域限制；可以在固话领域拥有25%的股份，但是仅仅局限于北京、广东、上海3地，将于2006年开始扩展地域和所占股比(详见背景资料)。也就是说，随着加入WTO年限的增加，中国电信市场的开放程度也日渐加深。在这样一个形势下，中国电信资费无疑面临着巨大的压力，资费管理的调整已经从“有必要”转成了“必需”。

　　专家认为，自从2001年开始，中国开放了各个运营商的套餐资费，事实上已经冲破了政府的定价制度，这几年来，事实证明，有着较强竞争力的套餐资费由运营商自主定价是有利于市场发展的。《电信法》在资费方面所作的改变坚持两个原则：一是政府会逐步放开政策，推进市场化改革。在这个过程中，一方面要避开垄断，只要不出现垄断，通信资费就不会上涨，因为目前我国已经不是过去的单一运营商主宰了，而是多个运营商共同参与市场竞争，所以形成垄断的可能性不大。另一方面要避开低价倾销，因为低价倾销事实上对消费者不利，过度的低价不能保证质量。二是政府要转换角色，要逐渐从制订价格上退出，而转向监管企业之间的竞争行为，也就是要强化政府的监管功能。

　　“国家出台《电信法》，在资费上一定是从降价、提高质量方面引导的。”业内人士如是说。

　　但是，有专家也认为电信资费的市场化路径一直是个焦点，各方的观点能不能达成统一仍然是谜。

　　如果政府不制订资费，那么谁来制订电信资费呢？无疑，运营商将亲自上阵。中国联通总部一位员工对本刊记者说：“如果我们掌握全部主动权，价格战是难免的，但是更多的应该是网间结算协议，因为目前所有的运营商都是国家的，一家人的东西不会扯得过分离谱。”

　　可见，交给市场的价格肯定会打出一片不一样的天地，而这个过程，只需要政府监管各个实体企业的措施是否合法即可。

　　政监分离 保障有序竞争

　　除去资费的混乱，最让业内人士头痛的就是运营商的性质问题。而很多管制最后铩羽而归就是碰到了这个壁垒。现今，这个问题可能即将得到解决。

　　据了解，《电信法(送审稿)》增加了国家电信管制机构一章，将改变《电信条例》“政管一体”的尴尬。有业内人士说，坚持政监分离，最终必然会成立独立的电信监管机构，就像银监会、证监会一样。

　　今年年初中国铁通划归国资委，信产部已经剥离国有资产的增值保值功能，完成了“政资分离”，“政监分离”则是接下来的重点。陈金桥所长透露，在这个时期，《电信法》无疑是一个授法律权力给独立主管部门的良机。

　　现行的《电信条例》规定：“电信网之间应当按照技术可行、经济合理、公平公正、相互配合的原则，实现互联互通。”但是最近几年来，因为互联互通问题而导致的矛盾一直是电信业的主要问题，就像陈金桥说的一样，市场环境变了，如果制度不变，体制就会落后，监管就跟不上市场发展的步伐。那么，即将出台的《电信法》有什么新的保障措施呢？

　　随着《电信法》的立法进程，成立独立的监管机构，实现政监分离，保障公平监管。《电信法(送审稿)》规定了电信法律责任类型有刑事责任、行政责任和民事责任。也就是说，要是违反了《电信法》，将和违反其他法律一样，会相应地承担刑事、民事、行政等责任。同时，《电信法(送审稿)》还规定监管者也受到监管，这就为监管不力或者以权谋私、假公济私等不法行为封堵后路。

　　信产部电信研究院政策规划研究所的副主任续俊旗对《IT时代周刊》记者说：“《电信法(送审稿)》在电信市场竞争保障机制方面，做了很多改进。在电信市场部分，除了事前管制(市场准入)外，用了相当多的条文就事后管制作了规范，突出了事前和事后管制并重。在具体的竞争规则设定上，除了设立一般性的禁止性条款外，还针对当前不规范竞争的热点领域如电信资费、网间互联、电信服务、网络和信息安全等方面的不正当竞争及危害行为设定了禁止性条款。”

　　如果这样的“事前事后”一起监管以及“禁止性”条款能够成功解决目前存在的互联互通障碍，那么，这部《电信法》将改善我国电信领域目前混乱局面，善莫大焉。

　　但愿，这部凝结多年心血的法典能够势如破竹！