电信法出台淬火三难命题 细则完善不容忽视 | |||||||||
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http://www.sina.com.cn 2004年12月01日 10:13 通信产业报 | |||||||||
徐超 顾莹 2004年的电信业,就像一列快速前进中的火车驶入了一个海拔更高的平台。这个平台上有着更广阔的远景,但也伴随着更多的坎坷。如何更好的保障电信业整体环境的健康发展,在这一年成为更多的人关注和努力的目标。而这个目标的具体化,就是众望所归的《电信法》。
《电信法》绝不能缺位 被业内人士誉为“《电信法》部长”的蒋耀平为推动《电信法》的加速制订可谓竭尽全力,从政策法规司司长到信息产业部副部长,他始终坚持认为,在我国从电信大国向电信强国转变的过程中,《电信法》绝不能缺位。这种坚持也已成为业内的一致共识。 然而,24载的历程清楚地告诉我们,制订一部符合我国国情的、具有前瞻性和指导性的、能够创造保持公平竞争环境的行业基本法将要面对多少困难。已经有多位专家表示,即使《电信法》(送审稿)能够在较短的时间内得到审核并通过,并且实现《电信法》正式颁布实施,也不过是“万里长征走完了第一步”,下一步如何在复杂多变、利益纠缠的行业内保证《电信法》立法原则的贯彻,保证《电信法》执行的有效性,也仍将是一个漫长的过程,“路漫漫其修远兮,仍将上下而求索。” 不过,这艰难的行程也将给电信业带来莫大的收益。一部《电信法》的制订和实施,其意义并不仅仅局限在电信业拥有了一部根本大法,而是在这制订和实施的过程中,经过多方的辩论和博弈,以及社会各方面的积极参与,处在变革中的中国电信业不仅将理清体制、理顺思想,还进一步给电信业指出清晰的发展前景和发展路径。同时,《电信法》的制订实施还给转型期的电信业上了一堂深入人心的“法律课”,“有法可依、有法必依”的观念在碰撞与激荡中在每个从业人员心中生根发芽。 有破有立 慎重抉择 《电信法》难在哪儿?为什么难?综合业内的意见,首先难在“立”与“破”。作为一部行业大法,《电信法》不仅要系统的对电信行业的发展起到促进和监管的作用,更要面临如何破旧立新的问题。而“新”与“旧”之间的联系更是丝丝缕缕,牵扯不断。 “破”是为了更好的“立”。问题已经明显地摆在面前,蒋耀平多次表示,由于《电信条例》是一部行政法规,同法律相比,它的效力等级相对较低,对违法行为的处理力度也较为有限。另外,由于近年来我国电信市场和电信监管方面出现了一些新的情况、新的问题,如电信重组、国内竞争性电信市场的形成等,《电信条例》在适用和实施方面已逐步显示出一定的局限性。 蒋耀平指出,在新的历史时期,以国家法律的形式规范电信市场秩序,调整电信活动中的各种社会关系,成为国家法制建设的一项重要任务。电信活动和电信监管中的社会关系迫切需要上升为法律关系,通过具有较高权威性的法律来规范。 与此同时,信息产业部电信研究院有关专家认为,任何事物的发展都是有连续性的,《电信法》也同样,它绝不是要把现有秩序推翻重来,进行一场彻底的“革命”,而是在现有管理体系上的一次整合基础上的废旧立新。业内决不能理想化的认为,由于对《电信法》的期待,就彻底否定了国家有关部门在此前对于规范电信市场秩序所做出的工作。 比如2000年9月国务院颁布的《中华人民共和国电信条例》以及在此前后国家有关部门陆续下发的一系列整顿、规范电信市场秩序的红头文件,这些条例、文件为规范电信市场秩序、促进电信行业健康发展起到了应有的推进作用,其中相当一部分会被吸收进即将出台的《电信法》。 从这种意义上说,《电信法》是现有国家电信法规、条例、文件的归纳、集中和升华,是把国家现有的、散见于有关部门文件、政府条例中体现行业运行规则、规定、要求上升为国家法律这种最高形式,当然不乏有针对新形势而补充进的新的内容,但现有的文件、条例内容肯定是主体。 "三难"典型事件之1 普遍服务: 时间:2004年9月 地点:北京 事件:信息产业部下发第二批"村通工程"试点工作,新增8个"村通"试点省份,并将过万个行政村通电话的任务,"分片包干",逐一分配给4大电信运营商。 分析:随着WIO后国外电信企业的加入,在对外开放过程当中,中外公司势必要承担普遍服务的责任,普遍服务将是一个全球化的过程。但在普遍服务基金没有设置的情况下,普遍服务形同虚设,这不光是针对中国运营商。 《电信条例》相关条款规定,电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。而所谓电信普遍服务,是指任何人在任何地方都能以承担得起的价格享受电信业务,而且业务质量和资费一视同仁。在第一批试点工程今年1月份在陕西等5个省区的"村通工程"试运后,信息产业部认定该阶段工程已经取得了阶段性成效,第二批试点工程遂应势而生。但要做到"任何人"、"任何地方"还需协调好农村及边远地区电信普遍服务的客观条件与电信运营商经济能力的关系,只能期待《电信法》的"有法必依"。 主体与客体的重新定位 《电信法》其次难在“管”。《电信法》运用主体与适用客体究竟应该是谁,它的监管思路如何确定?监管力度应该如何量化? 《通信产业报》记者向一位参与了《电信法》(送审稿)制订的专家提问:“经过这么长时间的等待,究竟《电信法》或者说电信监管的终极目标是什么?”这位专家坦率的回答:“从根本上说,《电信法》的最终目标应该是能够让监管者促进市场有效竞争,从而最终保护消费者的利益。”不过,他又强调,“中国的特殊国情和行业特殊性造就了中国电信业的特性,监管者处于目前的阶段,监管思路的重点首先落在了协调企业与企业之间的关系上面。在目前情况下,只有通过调整企业之间的关系才能最终实现保护消费者的利益。” 这种转变就在今年。起因在于“价格战”。愈打愈烈的“价格战”已经让两家移动运营商苦不堪言,而小灵通的高速发展,在另一个层面上将“价格战”推向了高峰,同时还扩大了范围。至此,基础运营商基本上都或多或少参与到了“价格战”中。 弥漫的硝烟中,“价格战”并没有造就胜利者,而伴随着价格战,一度被监管部门压制住的互联互通问题也开始出现了抬头的迹象。为此,7月份信息产业部和发改委联合发布204号文件,首次针对“价格战”出台明确的治理政策。但这一举措引起了较大的反响,从表面上看,这与《电信法》(草案)中逐步放开基础电信资费监管的监管趋势并不相符。 根据信息产业部的解释,204号文件是以防止企业以排挤竞争对手为目的,低于成本地进行不正当竞争,因此其目的并不是要改变资费监管思路,而是建立更加有利于有效竞争的格局和秩序。 但显然,监管者同时扮演裁判员和教练员的角色,承担了政策制订和行业管理的双重重任,不同角色之间的冲突造成了管制不足和监管滞后,相应也造成了市场监管效率和效力的低下。因此,顺应国际潮流,建立独立的监管机构成为《电信法》制订过程中颇有市场的呼声。不过信息产业部已经明确表示,本届任期内将不可能成立独立监管机构。也有专家表示,建立独立监管机构未必最适合中国现阶段的市场情况。因此,《电信法》(送审稿)中没有对独立监管机构做出任何规定。 "三难"典型事件之2 互联互通: 时间:2003年1月2日至10日 地点:四川德阳 事件:德阳联通GSM移动网络被人为破坏,致使该网络中断9天,造成2万用户无法正常通话。 分析:自1998年以来,上报信息产业部的互联互通恶性案件达540起,至少影响到1亿人次用户使用,造成约10亿元人民币的直接损失和20亿元人民币的间接损失。 自电信市场打破垄断、引入竞争以来,网间互联互通一直是电信企业的难点,也是政府监管的重点。经过近两年监管部门与运营企业的共同努力,我国通信网互联互通的整体状况良好,保证了世界上最大的移动通信网和固定通信网的正常运转。 互联互通既关系到各电信运营商的切身利益,也同样关系到用户的切身利益。尽管各运营商在不同程度上表示出对互联互通的诚意,但地方上依然"硝烟不断",其中很大一部分原因是网间结算没有得到各运营商的认可。目前信息产业部已把互联互通监管列为第一要务,而已在送审阶段的《电信法》也重点突出了这一问题的有关"解"法。 不能忽视的细则完善 《电信法》尤其难在“细”。信息产业部有多位官员先后表示,《电信法》是一部原则性法律,在一些重大问题上将以框架为主。因此,其后如何对执行细则进行完善将是《电信法》制订后所要面临的主要问题和主要工作,这些包括牌照发放的市场准入问题、业务具体分类问题、资费标准问题、互联互通问题、网间结算问题、独立监管问题、普遍服务基金等等。 以互联互通为例。目前互联互通是电信监管最重要同时也是最难解决的监管难题之一,但并不意味着在《电信法》对互联互通问题做出详细的规定就可以解决。实际上,现有的《电信条例》就互联互通问题专设一章,比大多数国家都要严格(或者是同样严格),可问题还是不断出现。 最突出的是,为解决我国电信发展过程中突出的互联互通问题,信息产业部配合最高人民法院开展了互联互通刑事司法解释的制订工作。专家认为,即使《电信法》出台后,类似的寻求司法解释的行为也可能会经常出现。 互联互通主要是一个操作层面的问题,需要通过专门的规章等来明确互联成本、互联互通监管手段等问题。当然,《电信法》应对违反互联互通义务的法律责任做出更强有力的规定,但这属于罚则(法律责任)部分的内容,不是互联互通部分所要突出的。具体讲,需要通过行政法规或规章来明确的互联互通事项包括:互联互通适用范围、互联协议一般应包括的条款和条件、互联互通的实施期限、互联费用的计算和结算办法、争议解决等。 同样,《电信法》所有章节都很可能会面对同样的问题。原则与现实的对照,总会出现一些误差,《电信法》作为原则性法律,确立了该项立法的一些根本性的原则,这些原则对于立法活动的全局起到指导作用。同时,作为立法文件的重要组成部分,某些立法原则会在相应的具体性规定“缺位”时或者不相协调时起到“补位”的作用,能够直接为法的执行和法的适用提供法定依据。所以,《电信法》还需要业界在立法根本原则指导下,开动智慧,制订切实可行的执行细则,以发挥其最大的效力。 "三难"典型事件之3 资费: 时间:2004年7月4日 地点:兰州市区 事件:兰州电信、兰州网通两家固定电话运营商将当地一些居民小区的固定电话月租费大幅下调,有原来的每月20元固定电话月租费降到9元或5元,甚至更低。 分析:这次资费下调,甘肃省通信管理部门认为其属于无序竞争,但当地老百姓却一致认为,通过降价他们得到了实惠。 合理的资费水平和资费结构是电信企业和用户的共同利益所在,这要兼顾国家、电信企业、用户三方利益,过高或过低的资费水平对电信业发展都是不利的我国的电信市场从垄断走向开放,资费过高,用户用不起,对电信发展不利;资费过低,企业不能发展甚至不能生存,对企业、对用户也不利。如何掌握资费的"度",让老百姓满意,同时又能保持电信的快速增长?不是靠电信运营企业低水平地打价格战,而是应该不断地提高网络质量和为用户服务的质量。
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