两专家论电信法送审稿 诠释电信监管新理念 | ||||||||
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http://www.sina.com.cn 2004年12月01日 10:11 通信产业报 | ||||||||
许婷 王为民 信息产业部电信研究院 续俊旗 中国律师协会律师 蔡海宁 《中华人民共和国电信法》(送审稿)(以下简称送审稿)已正式向国务院提交,共十五章一百九十条。送审稿从总体上反映了我国电信监管工作的趋势和要求,经过进一步的修改
作为《电信法》中最受各方关注的部分,对电信网间互联问题的规定无疑是《电信法》(送审稿)的重中之重。 《电信法》(送审稿)此次修改究竟做了哪些重要调整?为什么要对这些问题几易其稿,反复斟酌?这些调整又究竟为《电信法》的最终出台将起到怎样的作用?今天,我们邀请了两位业界代表来一起来共同探讨这一深邃的话题。 他们一位来自电信研究院通信政策研究所的续俊旗,他曾参与《电信法》制定和修订工作,另一位是来自中国律师协会的蔡海宁,他是本次“送审稿”修改意见的主要负责人。 一论立法之本 电信研究院续俊旗:《电信法》的宗旨归纳为三个基本方面:保护电信消费者利益、规范电信市场秩序以及促进电信产业发展。 中国律师协会蔡海宁:电信法作为指导中国电信业稳步向前发展的'第一大法'应该体现'以人为本'原则,将保护电信用户和电信业务经营者合法权益放在第一位。 《电信法》(送审稿)明确表示:“为了保护电信用户和电信业务经营者的合法权益,维护电信市场秩序,保障电信安全,促进电信发展,依据《中华人民共和国宪法》制定本法。” 电信研究院续俊旗:从《电信法》的法律性质分析看,《电信法》是以市场监管为主、市场监管和产业促进兼顾的特别经济法律规范,因此,它的立法宗旨首先就是要通过对电信市场的适当监管,促进电信市场的有效竞争,规范市场竞争秩序,从而为消费者能以较低的价格得到高质量的电信服务,并增加电信使用者的服务选择。这是《电信法》的主要目的;其次,《电信法》也要在一定程度上考虑电信产业的健康发展,使电信产业得到可持续发展。因此,综合而言,可以把《电信法》的宗旨归纳为三个基本方面:保护电信消费者利益、规范电信市场秩序以及促进电信产业发展。从其他国家和地区的《电信法》相关规定看,虽然各有特点也各有侧重,但基本上也都反映了这三个方面的内容。 中国律师协会律师蔡海宁:电信法作为指导中国电信业稳步向前发展的“第一大法”应该体现“以人为本”原则,将保护电信用户和电信业务经营者合法权益放在第一位。我国《合同法》第一条也是这样表述的,《电信法》可以参照,并与《合同法》第一条呼应。而“保障电信网络和信息的安全”改为“保障电信安全”,使言简意明,免生歧义。因为网络安全和信息安全是电信安全的具体组成部分,不必在立法目的条文中具体表述。 与此同时,“促进电信事业的发展”改为“促进电信发展”,一方面“电信事业”不是严格意义上的法律概念;另一方面“电信业”无法涵盖电信产业的内容,比《电信条例》第一条表述的“电信业”的概念,更显狭窄和模糊。 二论电信网间互联 电信研究院续俊旗:随着电信产业的管制由垄断管制向竞争管制过渡,互联互通已经成为电信市场监管的核心内容。电信网间互联网络产业所面临的一个很复杂的问题,对其管制涉及到电信技术、经济、法律等方面。但从根本上讲,网间互联管制是对电信经营主体经济利益的调整和确定。 互联互通的规范一般体现了运营商之间有互联互通的义务,对主导运营商施加严格的互联互通义务,其互连协议必须先经管制机构批准方可实施。此外,《电信法》对互联成本的测算及结算原则及互连争议解决办法也有规定。 我国互联互通立法重点是要求主要运营商承担强制互联的义务。《电信法》中规定,拥有基础电信网络设施的主导电信业务经营者按照非歧视和透明化的原则,制定包括网间互联的程序、时限、非捆绑网络元素目录等内容的互联规程。互联规程应报国务院电信管理机构审查同意。互联规程对主导电信业务经营者的互联互通活动具有约束力;其次,网间互联双方按照国务院电信管理机构的网间互联管理规定进行互联协商,并订立网间互联协议。网间互联协议应当向国务院电信管理机构备案。双方协商未能达成协议的,按互联争议处理。 《电信法》规定网间互联双方必须在协议约定或者决定规定的时限内实现互联互通,而且未经国务院电信管理机构批准,任何一方不得擅自中断互联互通。网间互联遇有通信技术障碍的,双方应当立即采取有效措施予以消除。网间互联的通信质量应当符合国家有关标准。此外,对互联费用、互联争议解决和互联技术标准问题等,《电信法》也要做出规定。 目前互联互通是电信监管最重要同时也是最难解决的监管难题,但并不意味着在《电信法》中要对互联互通问题做出事无巨细的规定就可以解决。实际上,现有的《电信条例》就互联互通问题专设了一章,其内容比大多数国家都要严格,但实践中互联互通问题还是十分严重。互联互通主要是一个操作层面的问题,需要通过专门的规章来落实《电信法》关于互联互通的要求。当然,《电信法》应对违反互联互通义务的法律责任做出更强有力的规定,但这属于罚则(法律责任)部分的内容,不是互联互通部分所要突出的。具体的互联互通事项,如互联互通适用范围、互联协议一般应包括的条款和条件、互联互通的实施期限、互联费用的计算和结算办法、争议解决具体程序等由通信主管部门来另行制订。 中国律师协会蔡海宁:互联互通无疑是《电信法》所要解决的根本问题,在以往的“电信管理条例”中,互联互通更多提及的是互联互通的资费问题。而随着电信竞争的不断深入,以及用户对电信业务需求的不断增强,《电信法》对互联互通的规范也互间深入到互联内容、互联所涉及的技术、互联结算等多方面的问题;另一方面,随着互联内容的不断增多,互联双方也应顺应行业的发展而改成互联各方。 电信业务经营者在实施网间互联时,各方应当按照电信监管机构的规定签订互联协议。各方达成的互联协议,应当按规定报电信监管机构备案,而对于互联各方达不成协议,或者因互联协议产生争议,可以申请电信监管机构裁决。 对于破坏互联互通的行为《电信法(送审稿)》也有了明确的界定,一旦被界定为破坏互联互通行为将予以最高500万人民币的罚款。 三论电信资费 中国律师协会律师蔡海宁:“电信业务经营者提供电信服务应当按照电信监管机构规定明码标价。” 信息产业部电信研究院续俊旗:“电信资费应当实行资费上限和下限管制。” 中国律师协会蔡海宁:电信业务经营者提供电信服务应当按照电信监管机构规定明码标价,注明电信业务的收费项目,资费标准,计费方式、收费办法等有关情况,并应以文字、图表或语音方式告知用户,同时须说明接受服务及取消服务的工作流程等内容。电信业务经营者应当在其营业场所、代办场所或者网站等宣传界面显著位置标示前款规定的内容。电信业务经营者出具的电信服务的发票和其它收费凭证应当清晰列明收费项目、单价及收费金额。 电信研究院续俊旗:电信资费问题是电信法的重要内容,价格法规定了政府定价、政府指导价和市场调节价三种定价模式,在电信法中是否还需要对一些基础电信业务的资费实行政府定价,有很大争议。就目前情况而言,电信资费应当实行资费上限和下限管制,对竞争不充分又关乎百姓切身利益的基础性业务资费,实行上限管制,防止运营商的垄断性定价。而对于竞争充分的基础业务和增值业务,实行下限管制,防止利用资费不正当竞争,倾轧对手。 与此同时,电信法应该明确资费定价基础和依据,明确定价原则。通过要求电信经营者向管制机构提交需要的财务资料,为管制机构的资费确定活动提供依据。此外,对收取的资费,企业应以合理方式对外公布,使消费者明白消费。特别重要的是,企业的资费行为如果能使消费者对其资费额能实施动态控制,对消费者有很大好处。但目前国内电信运营商好象都没有做到。还有就是要完善资费听证制度。 《中华人民共和国电信法》(送审稿)修改建议节选 《中华人民共和国电信法》(送审稿)(以下简称送审稿)已正式向国务院提交,送审稿共十五章一百九十条,电信法框架性文件的初露端倪。送审稿从总体上反映了我国电信基本政策的要求和电信管理和发展的实践,体现了改革开放的精神,经过进一步的修改完善,集中各方面的智慧,将是一部构筑电信法律体系、能实现电信立法目的的法律。但是仍存在以下问题。1.电信监管的内容较多,电信发展的内容略少。2.从电信法律问题的繁杂来说,尚有不少问题未能涉及,如短信息的问题等等,3.电信监管机构的权力得以强化,但缺乏相应制约的措施规定。全国律协信息网络与高新技术专业委员会受全国律协的指派,现根据律师们的意见,作以下文字修改建议,仅供参考。 一、第一章总则 第一条(立法目的与依据)为了保护电信用户和电信业务经营者的合法权益,维护电信市场秩序,保障电信安全,促进电信发展,依据《中华人民共和国宪法》,制定本法。 说明:(1)体现以人为本原则,将保护电信用户和电信业务经营者合法权益放在第一位,是应当的。我国《合同法》第一条也是这样表述的,《电信法》可以参照,并与《合同法》第一条呼应。另外,另外,合法权利应改为合法权益。 第七条(监管主体与体制)应改为:国家设立电信监督管理机构(以下简称电信监管机构)依法对全国的电信业以及与电信业有关的活动,实施监督管理。明给予监管机构行政授权扩张,以利于监管,而非仅限于电信行业。 二、第三章电信网间互联 第三十五条(不得拒绝的要求)最后应增加一段:有下列情况之一的,经电信监管机构裁决,可以不予互联: (一)不具有技术可行性的; (二)可能危害电信网间通信安全的。 第三十七条(互联协议)电信业务经营者实施网间互联时,各方应当按照电信监管机构的规定签订互联协议。各方达成的互联协议,应当按规定报电信监管机构备案。互联各方达不成协议,或者因互联协议产生争议,可以申请电信监管机构裁决。说明:改双方为各方能较好地解决可以经过第三方网络实现互联的问题。同时与第四十条相对应。 第三十八条(信息提供和保密义务)修改为: 其它电信业务经营者有义务向主导的电信业务经营者提供与互联有关的网络功能、设备配置的计划和规划等信息。可能影响其它网络的电信用户通信及业务使用的,应提前说明。 第四十三条(互联技术和质量要求)最后应增加同时保存完整的原始资料,数据和及时配合处理故障的相关纪录。 同样,在本章中的双方均可改为各方。 三、第四章:电信资源 因为涉及体制问题,会出现电信监管机构与无线电管理机构两个部门,最好能设立一个国家电信监管委员会统一解决机构设置的问题。 四、第五章:电信资费 1.第六十条(电信业务经营者价格资料公开义务)。 电信业务经营者提供电信服务应当按照电信监管机构规定明码标价,注明电信业务的收费项目,资费标准,计费方式、收费办法等有关情况,(此后增加下段文字),并应以文字、图表或语音方式告知用户,同时须说明接受服务及取消服务的工作流程等内容。电信业务经营者应当在其营业场所、代办场所或者网站等宣传界面显著位置标示前款规定的内容。 电信业务经营者出具的电信服务的发票和其它收费凭证应当清晰列明收费项目、单价及收费金额。 五、第六章用户权益保护 第七十四条(用户信息依法查询和使用)未经用户同意,电信业务经营者不得将用户信息用于信息查询服务,目前仅上海一地电信用户达一百二十多万户,如何征求用户的意见?如果用户不同意将本人电信缴费信息用于信息查询服务和个人信用查询,那么上海乃至全国的社会信用体系将如何建立?建议改为电信业务经营者应依法进行用户信息查询服务。 第八十二条(诚信交费义务和信用记录)电信用户逾期不交电信费的3‰违约金,建议修改为按照国家电信监管机构规定的违约金标准为妥。 说明:《电信法》具有相对稳定性,《电信法》实施后,如果3‰的违约金需要变更,除非修改《电信法》,否则难以再变动了。 第八十四条(赔偿责任与豁免权)中的电信业务经营者未按照国家规定的电信服务规范或约定提供电信服务,造成用户损失的,应当承担损害赔偿责任。建议修改为电信业务经营者未按照国家规定的电信服务规范或约定提供电信服务,造成用户损失的,对直接损失应当承担损害赔偿责任。赔偿的标准由电信监管机构另行规定为妥。 说明:目前我们国家的赔偿有三种原则:民法中的赔偿为全额赔偿原则,邮政法的赔偿为限额赔偿原则,国家赔偿法的赔偿为适当补偿原则。 资料来源:全国律师协会 |