通信产业报：解析美德电信法修订历程

　　彻底调查295期

　　张九陆

　　美国：由理想到理智

　　1996年2月8日，当比尔.克林顿总统正式签署《1996电信法》的时候，到处充满了喜庆的气氛。克林顿承诺说：“我们将建立一个开放的市场，在这个市场里竞争和创新将能够与 光同速。”

　　然而几年后，人们当初的热情实在是过于理想化了。有关数据显示，从2000年以来，美国电信服务业的投资下降了67%，设备业投资下降了74%，美国的宽带普及率滑落到世界第11位。

　　随着服务价格的骤降，利润正在消失。市场的低迷让从AT&T到朗讯科技的电信巨头们都面临着巨大的挫折。分析人士认为，1996年电信法的不完善之处是电信业持续低迷的原因之一。

　　电信行业的特殊性决定了其竞争结构的特殊性。既保证最佳规模经济性又不失竞争活力，限制进入市场的企业数量就成了一个关键性的问题。多年的开放和竞争导致美国电信市场开发过度，电信运营商的“生存空间”被极度压缩。联邦通信委员会主席麦克.鲍威尔前不久也公开表示，监管部门要对产业低迷状况承担责任。

　　此后，联邦电信委员会又对这部电信法补充制订了一些新规则。在这些新规则中有两项规定最为引人注目：一是拥有本地电话网的各家电话公司必须继续向其他电话公司低价出租电话网络的使用权；二是各家本地电话网巨头今后可以不必向其他宽带网络公司开放或低价出租光纤网等宽带设施。

　　尽管，这些修改政策对美国电信市场的公平竞争有一定的促进。但是，还远没有达到理想的效果。正因为如此，美国正在酝酿对1996年新电信法进行再一次修改。

　　德国：有效监管实现有效竞争

　　世界电信业改革有两大主轴：一是打破垄断、引入竞争，另一个是加强监管、规范市场秩序。如果没有有效的监管，电信市场不可能实现有效竞争，电信业也不可能发展。在德国，独立监管制度建设的起点虽然较美国要迟，但近年来可以说是后来居上。

　　德国在96年电信法没有明确划分电信业务的种类，而在该法第6条将电信业务许可证分为两大类：第一大类是经营传输线路的许可证；第二大类许可是对自营电信网提供的语音电话的许可，此类许可不包括经营传输线路的权力。德国以是否经营基础传输设施为标准而实行不同的市场准入制度。

　　德国1996年电信法第6条规定，德国电信业务许可证分为四类：第一类许可是移动无线许可；第二类许可是卫星许可；第三类许可是由许可证持有者或其它提供的第一、二类许可所没有覆盖的电信业务;第四类许可是对自营电信网提供的语音电话的许可。从各国移动领域竞争的市场结构来看，如果要充分竞争，移动市场必须有两家以上的运营商。几年以前，德国移动市场格局还是最大运营商占据70%以上的市场份额，与我国移动领域目前的市场份额类似。最近几年，这种市场格局迅速发生变化，最大移动运营商的市场份额降为41%，市场结构更为均衡。

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　　银监会、证监会的行业法规启示

　　在电信行业高速发展的今天，通信环境已经发生了巨大的变化。技术的发展使电信业务范围突破了传统的概念，而市场环境的变化则要求各项电信业务更开放、更透明、更公平、更具有竞争性。公平竞争是发展的保证，也只有实现公平竞争，才能使整个行业充满着生机与活力。

　　任何法规的修改和新政策的颁布都会对一些既得利益造成影响。但我国金融和证券领域发展历史已经证明，不均衡的发展不但会给整个行业增加风险，还会带来危险，严重的时候，将会阻碍到经济的发展。为了避免我国电信业发展的不均衡状况，我们可以借监一些证监会和银监会的成功经验。

　　例如，在证券领域，我国实行了一种发审委制度。发审委即股票发行审核委员会的简称。依照1999年9月发布实施的《中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会条例》规定，发审委依照法定条件审核股票发行申请，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。证监会根据发审委提出的审核意见，依照法定条件核准股票发行申请。这使得发审委对提出上市申请的企业能否上市拥有决定性的权力。

　　这一制度实施4年来，发审委在企业申请发行上市审核过程中，较好地起到了专业把关和分散审核风险的作用。

　　社科院法学研究所专家周汉华认为，在电信法的互联互通监管方式上，可以借鉴类似的监管形式。为保证互联互通争议诉诸电信监管部门以后处理过程与结果的客观性、公正性与公开性，也为了更好地发挥专家的作用，建议电信法在现行的专家公开论证制度的基础上，建立独立的专家初步裁决制度，使专家裁决具有更大的法律效力。电信法可以对互联争议的解决规定稍作修改如下：电信监管机构在接到申请裁决请求后，随机邀请电信技术、经济、法律方面的专家进行初步裁决，并根据初步裁决意见对互联争议作出最终裁决。专家裁决制度的具体程序，由电信监管机构另行制定。电信监管机构最终裁决改变初步裁决决定的，应当说明理由。

　　另外，借鉴银监会的管理方式，考虑到我们国家的特殊国情与电信领域曾经发生的各种事件，电信法需要在法律手段与经济手段之外，明确必要的行政手段或资产所有者手段，对国有运营商违反电信法规定的，对主要责任人和企业主要负责人，由国有资产监督管理部门依法予以撤职或免职。同理，对于违反互联互通规定的非国有运营商的负责人，可以考虑设立行业禁入制度，禁止其在一定年限内(或终生)再次进入电信行业。