国外电信立法对解决电信监管难题的启示

　　近日，记者跟随部检查组调研各电信企业贯彻国办75号文件和部453号文时，发现对于网间结算和资费监管问题，反映较为强烈。记者翻阅国外电信法，发现他们的一些制度设计思路对于我们制订相关监管政策，具有启示作用。

　　网间互联结算如何起到激励作用？

　　国办75号文件及部453号文件下发后，作为电信监管中“老大难”的互联互通问题得到了有效的控制。随着网间结算体系、网间监测中心、互联互通司法解释等相关措施的陆续到位，互联互通监管必会有更新的局面。

　　互联互通管制是电信业竞争得以顺利进行的关键，其管制涉及技术和经济两方面，但关键是经济利益特别是费用结算之争，同时也要从加强管制手段和技术手段入手，取得管理的主动性。当前我国的主流观点认为，目前的电信网间互联结算费率过低，不利于主导运营商，企业的互联行为缺乏有效的制度激励，企业互联积极性不高，甚至抵制互联的实施。因此，需要理顺经济成本核算问题并以法律形式加以实施。我们看到，俄罗斯、美国等一些国家的电信法对于网间结算价格予以详细规定，这些规定对于我国设计电信网间互联结算制度具有重要借鉴意义。

　　以俄罗斯为例，《俄罗斯新通信法》确立了网间互联结算四项原则：第一，网间互联由电信业务经营者之间进行协商，并在签订网间互联协议后实施。通信业务经营者根据提供接入和数据传输服务所需的成本及利润比例，自行决定该项服务的价格。但主导电信业务经营者所提供的互联和传输服务收费由国家协调。各项价格清单由国家协调确定。第二，确定主导电信业务经营者所提供的接入和传输服务价格时，其计费标准不低于由独立核算部门认定的正在实行或将要实行的该网络各分支机构间的传输价格。第三，为确定成本，主导电信业务经营者必须根据电信监管机构的规定，提交所提供互联服务各项活动网络单独的收支财务报告。第四，当主导电信业务经营者根据法律所提供的互联服务的价格低于其服务成本时，应对提供这些服务所需费用的不足部分予以补偿，补偿对象是主导电信业务经营者以及使用其网络的所有电信业务经营者。对各经营者的补偿金额与其数据传输量成正比。

　　我们看到，国外对于网间互联，主要以鼓励互联双方自愿谈判为主，对于网间结算价格，也允许其自行决定，但为了防止主导电信业务经营者制订“天价”阻碍互联，电信监管机构又代表国家参与协调。而且，当主导电信业务经营者及其他电信业务经营者依法相互互联低于成本时(如因履行普遍服务义务所导致)，国家将予以补偿。这种机制既考虑到了市场经济中“意思自治”的原则，给予电信运营商以充分激励，又考虑到监管这只“有形之手”的必要协调，减少了市场失灵的可能，其机制设计思路值得参考。

　　资费违规行为如何监管？

　　目前，我国资费管理体系建设逐步走向法制化、程序化、透明化。各电信企业总体上在执行国家资费标准方面是好的，但还存在一些问题，尤为突出的是擅自降低国家资费标准及不规范的促销行为引发的恶性价格战。

　　从国外电信立法来看，各国对于资费管理的方式有所不同，对我国资费监管有参考价值的主要有：

　　上下限管理。美国电信法规定，对于违法或者不公正、不合理的资费标准，FCC有权决定其公正合理的收费标准及最高、最低限价，有权决定公正合理的资费分类、资费执行或资费管理措施，并且有权命令运营商停止该类违法行为。我国电信资费监管对于是仅实行上限管理，还是实行上下限管理存在一些争议。美国通信法给我们的启示是：对于大多数电信业务，由于其市场竞争已经达到较为充分的程度，国家应对这些业务实行市场调节价管理，其价格由电信服务经营者根据电信市场的发展情况自行确定；而对于那些与电信用户生活密切相关或者市场竞争不充分的电信业务，则实行“上限”管理的方式，即监管机构根据电信成本等因素确定电信资费的最高限额，电信服务经营者在对电信业务进行定价时不得超过该最高限额，对于电信资费的“下限”则限定为电信业务成本价格，以避免国有资产流失。

　　公开资费表制度。美国电信法规定，公共电信运营商应定期向FCC上报其资费表，并于指定地点印刷、公布其资费表，以便接受公众检查。任何公司不得收取或接受比当时执行的资费表更多、更少或与它完全不同的补偿费；不得全部或部分退还或免除当时的资费表规定的收费；除非资费表有特殊规定，不得给予任何个人任何优惠或便利。德国电信法也有类似规定，管理机构应每年一次在其官方公报上公布主导电信运营商相关产品及业务的价格。公开资费表意味着电信公司向社会作出承诺，如果偏离资费表就有可能存在不正当目的，电信监管机构再进行调查的话，原先公开的资费表就具有了证据的作用。

　　禁止违规。德国电信法规定，主导电信运营商提供传输线路和语音电话的价格和与价格相关的内容应该得到管理机构的批准。许可证持有者只能按照管理机构批准的价格收费，未采用所批准的价格的业务合同须在合同附件中声明用批准价格取代协商价格后才有效，管理机构可禁止电信运营商执行未采用批准价格的价格。德国电信法还规定，管理机构批准价格后发现其所批准的价格与电信组合业务的平均成本或单项业务的有效成本不符，则应当展开价格审查程序，并以书面形式通知有关公司。管理机构应在审查开始的2个月之内作出决定。经审查情况属实者，则应要求有关公司调整其价格，并在管理机构的官方公报中宣布所批准的价格无效。可见，国外对电信价格也采取较为严格的管制。

　　资费违规惩处。美国电信法规定，任何不公正、不合理的收费将被宣布为非法。带有歧视性的、不适当、不合理的优惠均属非法。对于资费违法行为，电信公司要交纳罚款，而且每持续违法一天要交纳300美元的罚款。这样就可以避免违规公司持续违法的行为发生，这种持续处罚思路对于提高我国资费监管效率不无裨益。

　　(韩永军 人民邮电报)