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网间结算与非对称管制--电信网间结算政策思考


http://www.sina.com.cn 2004年11月10日 18:06 中国信息产业网-人民邮电报

  结算价与非对称监管

  从我国电信网间结算的沿革来看,监管机构制订的结算费标准是基于市话资费的。这种方法具有简单并且容易操作的特点,但很显然,这种方法存在一定的问题。根据有关专家2002年的测算数据,固定本地网接续成本大约为0.16元/分钟,6分钱的互联互通费用仅相当于成本价的38%左右,提供互联互通服务对固网运营商来说显然是不能弥补成本的。目前
国际上30个国家固定本地网接续费的平均值大约在1.96美分,也远远超出了6分钱的结算费标准。从国际比较来看,中国电信集团、中国网通集团2002年网间结算收入在总收入中所占比重分别为3.6%、3.3%,相比而言,国外运营商的比例可达10%到20%,比如英国电信2001年互联互通收入占总收入的比重为17%,韩国电信则高达24%。2003年,电信和网通网间结算收入不到总业务收入的4%,而日本东西NTT、韩国电信、英国电信都超过15%。

  在电信市场开放的初期,采取非对称监管的方法,可以防止市场上原有的垄断企业滥用其主导地位,排挤和压制新的竞争者,促使有效竞争局面形成。事实证明,这种非对称监管促进了我国电信业的飞速发展。互联互通后,各电信运营企业的网络价值均有不同程度的提高。随着我国电信体制改革的逐步深入,各电信企业实力的逐步均衡,不对称监管越来越不适应市场环境的变化。一方面会直接抑制各运营商对接入网投资的积极性,另一方面又使得接入网运营商在市场竞争中处于被动地位,影响其深化改革、建立现代企业制度的进程。另外,非对称监管可能还会对其他运营商产生负面影响,即其它运营商为了能够长期享受监管部门的优惠政策,本身就没有与主导运营商进行激烈竞争的意愿,从而更加难以形成有效的市场竞争。目前我国移动电话已经全面超越了传统固定网,这是一个多方面合力的结果,但较低的结算价也起到了重要的作用。

  结算价与成本的关系

  1.结算价并不等同于互联互通成本

  时下有一种流行的说法:结算价等同于互联互通成本。实际上,电信业的一个非常显著的技术经济特征是,需要在不断变化的同一个网络上提供多种业务,因此如何根据成本因果关系计算不同业务的成本是一件非常复杂的工作。实际上,电信业所具有的典型的不完全竞争特征,决定了互联定价至少需要考虑增量成本和公共成本两方面的信息。

  通过建立互联互通成本模型(自上而下或自下而上模型),利用成本模型可以得出每种业务的增量成本和独立成本,因而得到合理的网间结算价格所在的区间。当然,对于不完全竞争的电信市场,根据有效定价原理,价格具体应该位于什么水平,还需要考虑需求因素。根据经典的经济学原理,在一个竞争性市场中,保证达到市场有效率运转的价格等于提供某种产品或服务的边际成本。根据对边际成本以及各种形式的增量成本的分析,因为大量固定成本的存在产生了规模经济和范围经济,如果按照边际成本定价,将导致运营商不能收回全部成本,所以必须在边际成本之上进行加价。简言之,在电信业中,仅仅采用边际成本定价原则是不可行的。

  2.结算价与本地网接入亏损

  在固定网互联互通成本建模过程中,本地环路被认定为独立的网络接入业务,因此并未将固定网的本地环路成本包括在公共成本之中。据了解,本次网间互联互通经济成本测算专家小组正是采取了这类做法。从经济学角度而言,由于本地环路的成本并不随业务量的增加而变化,因此本地环路的成本不应该通过网间结算价格来回收。但必须牢记,本地环路的经济成本占到整个固定电信网络成本的50%左右。

  目前,国际上对本地环路成本究竟是不是一种公共成本,或者说它的成本是否应该由使用本地环路的所有业务分摊,依然存在很大的争议。不过,这并不是问题的核心所在,因为即使在互联互通的公共成本中未考虑本地环路成本,监管机构也会通过其它的政策予以补偿。在许多国家,监管机构出于普遍服务的目的,向用户收取的本地环路价格(本地资费)并不足以回收本地环路的成本。以中国为例,在初装费取消之后,本地环路的价格也不足以回收本地环路的成本。为了使运营商能够获得合理的投资回报,就必须保证运营商能够通过其他渠道回收本地环路成本。一般地说,有两种选择可以保证运营商得到合理的利润:第一,在确定其他服务的价格时,使价格高于相应的经济成本。在一个竞争性市场,因为竞争的力量会使价格趋于成本,所以产品或服务的价格一般不会高于经济成本。但在电信市场中的许多业务领域,竞争并非完全有效,因此可以把这些服务作为提供本地服务补贴的来源;第二,建立接入亏损基金。这样,本地收费的不足部分就可以由这个基金来补偿,所有提供本地服务的竞争者都可以从这个基金中获得补偿。

  经济学家一般认为最优的办法是资费重新平衡,使本地资费能够回收提供本地服务所产生的经济成本。但由于本地资费存在较大的刚性,这种解决方案一般无法实施。这样,监管机构只能寻求其他的办法。交叉补贴也仅是一种理论上的方法,因为电信引入竞争后交叉补贴是被严格禁止的行为。而用一种竞争中立的方式建立接入亏损基金,目前尚未提上议事日程。如果认为本地环路是专门提供接入服务的设施,那么在确定接入亏损规模时,本地环路的所有非流量敏感成本都应该包括在内。

  3.结算价与被叫付费可以相互替代

  特别需要指出的是,规制经济学大师让·雅克·拉丰、泰勒尔和乔恩在2004年的一篇关于双向收费的论文中,已经从理论上证明:在被叫资费受到监管机构的规制时,结算费和接听费是可以互相替代的。这就说明了,从社会福利角度出发,在移动双向收费的体制下,移动公司即使付出了互联互通成本,也不是必然应该得到结算收入的。以社会福利最大化为目标的监管机构,完全可以跳出成本的约束在更高的层次上看待网间结算这个问题。

  网间结算政策的基本目标

  除了像新西兰这样电信完全自由竞争的国家,目前世界上大多数国家的电信监管机构都把网间结算价格作为一个重要的政策工具。作为政策工具,则承担着实现产业特定目标的重任。一般而言,结算政策的基本目标是效率目标,目的是为互联互通提供正确的价格信号。实际上,经济学界已经达成广泛的共识,长期增量成本(LRIC)定价方式导致的电信资源配置结果要优于其它定价方式。效率目标一般包括三个部分,即通常所说的配置效率、技术效率和动态效率。

  配置效率是指只有当消费者认为他所购买的产品和服务的价值高于提供该产品和服务所产生的成本时,价格才会鼓励消费者购买该产品和服务。基于前瞻性经济成本确定的价格,反映了提供此类业务所消耗的稀缺资源的价值,并且为消费者的消费决策提供了一个正确的价格信号。

  技术效率是指在某一行业,以最低的增量成本提供产品和服务,这将使提供产品和服务的过程中使用的稀缺资源达到最小化。基于前瞻性经济成本确定的价格,为市场参与者提供了正确的市场准入和扩大生产的激励,因为只有增量成本最小的运营商,才有可能在市场上生存。

  动态效率是指运营商为消费者提供他们希望得到的产品和服务,并且有助于投资新技术或改进现有技术的激励。基于前瞻性经济成本定价鼓励最有效率的运营商进入市场和提供服务并设法在竞争中取得优势,并且鼓励运营商进行合理的投资,从事新的技术创新和服务创新。

  网间结算政策的其它目标

  综观全球电信业的发展和分布,电信网之间结算方式和实际结算价的高低与各国电信业的发展历史、经济发展水平、电信竞争格局、电信资费结构,以及政府所推行的监管政策等方面密切相关。在传统的网间结算的定价过程中,并不只是考虑效率目标,而是融入了很多其它政策方面的考虑。因此,监管机构的政策工具的有限性,或者说网间结算价格所承载的政策多目标性,与基于成本的定价原则存在着一定的矛盾。

  美国、新加坡和中国香港等都是实行移动双向收费的国家或地区,但移动网与固定网之间的互联结算方法存在着明显差异。在香港,移动网呼叫固定网需要向固定网运营商支付固定终接费,固定网呼叫移动网时,固定网运营商不仅无需向移动运营商支付移动终接费,而且移动运营商还需要向固定网运营商支付呼叫发起费。在新加坡、加拿大、斯里兰卡等国家,固定网与移动网之间的结算与我国现状一样,固定网呼叫移动网无需支付移动网终接费,但移动网呼叫固定网需要支付固定网终接费。在市场化程度最高的美国,目前移动网与固定网之间实行双边结算,但美国固定网本地呼叫资费与移动网发出呼叫资费基本一致。

  这就说明,在发展中国家,由于电信市场竞争并不充分,网间结算价格并不仅仅是为了解决效率问题。一般地说,发展中国家的电信监管机构成立时间较晚,而亟待解决的问题又多,自然希望通过网间结算政策达到多重目标:一定程度上治理恶性竞争、扶持新进入运营商、对本地电话提供补贴、维护电信市场格局等。网间结算价格每1分钱的变化,反映到运营商的网间结算收入上就是数亿元的变化。因此,无论监管机构出于反市场垄断的需要,还是平衡各方利益的需要,对待结算价时都是慎之又慎。随着移动技术的高速发展,移动网对固定网的异质竞争正在逐步转化为同质竞争,如果此时政策有失偏颇,固定网被边缘化只是时间的问题。

  我国电信网间结算政策的思考

  从理论上来说,为了使整个电信市场有效运转,应该避免出于各种原因所造成的市场扭曲,也就是说,监管机构应该尽量避免使用一种政策工具实现多重政策目标。以互联互通为例,网间结算价格最好通过互联互通的经济成本来体现,而互联互通以外的政策目标通过其他政策工具加以实现。否则,不但难以有效地实现预定的政策目标,还会产生很多更加复杂的经济扭曲。但在现实中,监管机构政策工具的有限性是一个必须考虑的瓶颈因素,实际上这也是监管机构在制度设计中不可避免的结果。对于像中国这样一个电信发展迅速,保持分业经营体制,而监管体系又相对滞后的国家来说,监管机构在制订网间结算价格时,主要不是为了解决效率方面的问题,而是把互联互通作为一个重要的多重政策工具。可以说,现阶段结算工具的基本职能已经让位于协调整个电信行业的发展。

  在当前其它相关的监管措施尚不得力的情况下,推动固定网和移动网的双向结算可能会得不偿失。从整个监管过程来看,网间结算价格应当是最具有基础作用的一个监管工具。原则上,监管体系的建设,应该是以网间结算政策为核心,再相应地制订其它监管政策。如果结算价格比较合理,相对来说,其它一系列的问题都可以比较容易地解开症结。但问题的关键是,中国的结算价最初是建立在市话资费基础上的,并在此结算价下,又形成了其它一系列的监管政策,包括资费、普遍服务等。正是这样一种监管体系决定了中国监管体系的改革,不能从核心的网间结算为出发点,而是先在外围进行渐进式的改革,尽量避免给电信运营商带来更大的预期不确定性。

  目前中国电信市场是一种典型的分业经营格局。但是,随着移动技术迅猛地发展,监管机构原先设想的固定网络与移动网络的异质竞争,正逐步演变为移动网络对固定网络的单边同质竞争,固定网络正在逐步被移动网络边缘化。被移动运营商抱怨已久的小灵通,实际上一直被夸大了影响。一方面,小灵通的市场定位限制了它的发展;另一方面小灵通本身对固定电话就有很强的替代性,在小灵通发展过程中,固定用户与小灵通的离网率已经出现升高的趋势。据有关咨询公司的评估研究,小灵通的投资收益比并不一定令人满意。所以,这些数据恰恰反映了固网运营商正在竭力自救。

  还有一种说法是,正是因为固定网和移动网之间的单向结算,才出现了电信价格战的混乱局面。实际上,这并没有看到问题的本质。中国移动与中国联通之间自实行双向结算以来,并没有出现价格战放缓的迹象。而固定运营商目前面临经营的困境,已经根本无力再主动发起价格战。所以说,问题的症结在于没有建立起国有企业的退出机制。虽然各运营商在理论上都知道企业应以利润极大化为目标,但各地在市场营销中,往往变成了以市场份额极大化为目标。而这样做的最终结果是政府来“买单”。所以说,希望通过结算价来制止价格战,并不会取得预想的结果,尽快建立起一种有效的硬约束激励机制才是关键。

  应该再强调一下,并不是说固定网络和移动网络实行双边结算本身是错误的,而是在目前的市场背景下,现行的网间结算政策主要不是为了解决效率方面的问题,而演变为一个基本的利益平衡问题,是融合了多项政策目标后的结果。在这种结算模式下,利益各方在各个方面经过多次博弈,已经基本形成了一个相对动态均衡的局面。如果硬要推行双边结算,那势必要提高移动向固定结算的价格。这是不是一定对移动运营商本身有利,恐怕还未有定论。但有一点是肯定的,结算体系的改变将使现在的电信市场更加扑朔迷离,直接影响到监管部门的战略决策。如果在明年发放了移动牌照,整个市场体系就一定会发生根本性的变化,毫无疑问,网间结算价就需要再次调整。这种政策的不稳定性,在某种意义上来说,比政策不合适本身对市场造成的危害更大。所以说,目前的网间结算体系一定要改革,但一定要在初步形成了全业务竞争模式之后。

  (作者单位:中国电信集团公司)

  (林涛 人民邮电报)



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