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游五洋:科学细分电信市场 争取监管主动性


http://www.sina.com.cn 2004年10月19日 11:29 通信产业报

  游五洋(信息产业部电信研究院高级研究员):我国电信市场的不正当竞争行为有加剧的趋势,而通过建立一套完整的SMP评估制度可以有效加强监管力量,有助于提前发现问题并及时采取措施,争取监管的主动性。

  本报记者 李传涛

  在我国,确定细分市场主导运营商,对解决互联互通问题有何意义?随着移动对固话业务在本地语音接入市场形成不可逆转的替代,它们是否构成一个细分市场?细分各专业领域的主导运营商应是否将成为未来监管政策制定的主要依据?为此,本报采访了信息产业部电信研究院高级研究员游五洋。

  记者:欧盟为什么会提出SMP概念体系,反映了什么样的监管政策趋势?

  游五洋:SMP的提出是欧盟在适应放松管制的大背景下,采取竞争政策促进电信市场公平竞争的产物。

  从1988年最早开放电信终端市场迄今,经过十几年的改革进程,欧盟的电信市场已经高度竞争化和国际化,完全不同于当初的封闭垄断时期。为了适应这种日益复杂的电信监管的需要,欧盟一方面坚持放松管制的方向,另一方面逐步在电信监管中引入竞争性监管的思路和方法。

  SMP的提出和完善反映了这种趋势。在2002年的欧盟新管制框架中,SMP概念最终“定型”:如果一个企业单独或与其他运营商联合具有相当于主导,即其经济实力所赋予的在相当大程度上独立于竞争者、客户和最终消费者而采取行动的能力,这个企业应该被认为具有SMP。

  竞争性监管与电信监管融合和前者逐步替代后者的问题,从20世纪90年代后期就开始在欧盟和全世界范围内进行讨论。我们知道,电信监管是政府干预经济的最直接体现,而竞争性监管则是放松管制的表现。典型的例子是新西兰没有电信监管机构,而只有竞争性监管机构——反垄断委员会。在欧盟2002年新管制框架中,一个重要思想就是:只有在竞争政策不能解决问题的情况下,只有认定市场中运营商存在SMP的情况下,才进行电信管制。

  记者:我国是否应该按照本地、长途而不是传统的固话、移动重新界定各专业领域的主导运营商?

  游五洋:这确实是一个值得关注的现象。根据欧盟SMP市场认定方法,同一个市场需要进行需求替代和供给替代的分析。如果两种业务在满足用户需求方面可完全替代,而且替代业务的供给可迅速实现,那么可以被看作一个市场。

  要认定两个市场是同一市场,需要在功能、质量、满足需求习惯方面,以及价格方面都能够完全替代。目前在中国本地语音电话市场,移动业务对固话业务的形成巨大的替代作用,但是否被看作完全替代,从而构成一个细分市场,则还需要更严格的分析。

  我们在英国OFCOM的市场评估报告中,已经看到的不同业务完全替代的典型例子是本地环路批发业务市场,其中金属本地环路、有线电视线路、光纤直连线路、固定无线链路以及宽带移动技术被视为统一业务市场。

  记者:在解决网间结算问题时,按专业细分各领域的主导运营商是否能更好地兼顾公平或者更好地平衡各方利益?

  游五洋:确定各细分市场主导运营商在互联互通方面的意义在于,管制机构可以施加给这些主导运营商一些额外的义务,以便防止这些主导运营商滥用市场地位,阻碍互联互通。根据欧盟的情况,这些义务包括:强制性互联互通义务;对主导运营商的网间结算费用进行管制,其中包括固网接入和移动网接入;基于成本定价;向管制机构汇报网间结算的合同细节;禁止不正当的歧视等。

  在我国,互联互通及其结算价格一直是受到严格管制的。目前最重要的问题是基于成本确定网间结算价格的问题,包括现在的固网接入费和将来的移动终结费。

  记者:SMP和市场细分原则的提出,对我国的电信监管有何借鉴意义?细分各专业领域的主导运营商应是否将成为未来监管政策制定的主要依据?

  游五洋:欧盟SMP管制政策体系对我国的电信监管具有重要的意义。

  首先,我国的电信竞争环境已经发生了巨大变化:移动业务增长迅速,已经在收入和用户上全面超越固定电话,这种格局不仅很大程度上抑制了固网运营商发挥市场力量的潜力,而且一些移动运营商也开始有能力发挥市场主导力量。比如,互联互通谈判力量大大增强,拖延与小灵通短信互联就是一例;还有掠夺性定价行为,网内外差别定价、借短信业务挟持下游SP等问题。

  其次,电信管制部门当前面临着管什么?不管什么?如何管的问题。要很好地回答这些问题,可以借鉴欧盟的成功经验,在市场竞争状况评估的基础上回答这些问题。

  第三,我国电信市场的不正当竞争行为有加剧的趋势,由于监管力量薄弱,政府又缺乏前瞻性的措施,只是充当救火队员的角色,十分尴尬。而通过建立一套完整的SMP评估制度可以有效解决这个问题。

  如前所述,欧盟的SMP体系实际上将电信监管和竞争政策有机地结合起来,将事前监管应用于竞争政策中,防患于未然,有效减少了不正当竞争的发生频率。这在我国同样具有积极的意义。

  我国的情况与欧盟发达国家不尽相同,比如我国的电信市场比较狭窄、竞争性和反垄断法律和机构不完善;此外,我国的电信监管还带有促进产业发展的任务,而不是单纯地维护市场公平竞争,这使得我国不能完全照搬国外做法。但是在目前的情况下,通过一套科学的方法,定期进行市场竞争状况的评估十分必要。这有助于提前发现问题并及时采取措施,争取监管的主动性。



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