重庆市通信管理局电信资费管理的对策与启示

　　谢红华

　　一、新形势下电信资费管理思路的转变

　　近年来中国通信业通过分拆重组、打破垄断、引入竞争等多种方式，初步形成了有效竞争的市场格局。但由于电信运营企业以国有企业为主，没有形成一套完善的国有资产保 值增值的机制，再加上企业的机制与观念一时难以适应竞争激烈的市场环境，自律性较差，因而，为抢夺市场占用率，各大电信运营企业打起了价格战，企图以更低的价格来占领更多的市场份额，搅乱了市场竞争秩序，严重损害了国家的经济利益。

　　面对电信市场价格竞争的无序状态，通信监管部门在监管过程中往往是既无力，又无奈。监管部门的这种无奈主要来自几个方面。

　　一是对市场竞争的残酷性、复杂性估计不足。

　　二是对市场竞争的估计有些理想化，以为企业会自觉按照资费权划分和相关的资费标准展开竞争。

　　三是随着我国正式“入世”和国内电信行业改革重组的深入，我国现行的以政府定价和政府指导价为主的电信资费管理体制越来越不适应社会主义市场经济的要求。

　　为此，通信监管部门应转变自身职能，逐步建立与社会主义市场经济相适应的电信资费监管体系，将调节的重心由企业与用户之间的关系逐步转移到企业与企业之间的关系。同时，积极推进电信资费监管政策的制度创新，逐渐完善市场形成价格的机制，推进政府定价向市场调节价的转变。

　　在向市场调节价转变过程中，我们首先要走出两个误区。

　　一是市场调节价一定就是低价。一般来说，市场调节价是由企业竞争和供求关系来决定的，其调节的结果并不一定是低价，而是调节到人们可以接受的价格。

　　目前，在世界范围内我国电信资费水平较低。例如，2003年我国Internet用户数占世界总用户数的10%，固定电话、移动电话用户数占世界总数近20%，但电信业务收入仅占世界电信业务收入的5%。另外，从理论上说，移动通信资费通常要比固定通信资费贵一倍以上，如果考虑双向收费因素，差别还应更大，但由于在价格上的过度竞争，我国移动通信资费并没有体现出这样的特征。2003年移动长途MOU(Minute of Usage，平均每月每户通话时长)与固定长途MOU相当，ARPU(Average Revenue Per User，平均每月每户收益)值也相当。

　　除管理水平低下外，造成这种现象的关键原因是我国GDP和电信消费水平较低，再加上电信业的超前建设，人们需要支付的电信资费在收入中占很大比重。

　　二是既然是市场调节价，就不再需要政府部门对资费进行监管。现阶段市场不成熟，竞争不充分，企业的自律性较差，如果不对其加以监管和引导，将难以走上正确的发展轨道，因而在建立与社会主义市场经济相适应的电信资费监管体系的过程中，政府部门的宏观调控和相应的监管框架就显得尤为重要。

　　当前，电信资费的监管框架主要分为三个层次，第一层为《价格法》，第二层为《电信条例》，第三层为一些部门文件。三层电信资费监管框架的建立，对电信监管部门制定或调整部分电信业务资费，受理申请、集体审议、听证、审核、决策、公告、跟踪调查等行为做出了较为明确的规定，对电信资费监管体系的建立起到了重要的规范和引导作用。

　　但从另一个角度来看，三层监管框架的集中式管理体制在适应市场的快速变化上存在着一定的不足。因而，在建立与市场经济相适应的电信资费管理体系时，监管部门需要将具体的监管项目放到地方上，扩大各省(区、市)的审批力度，提高地方通信监管部门在管理上的自主权，从而提高地方通信监管部门在当地电信企业中的权威，真正发挥其监管的职能。同时，分级管理模式还有利于提高电信资费管理的灵活性，提高电信监管政策对市场的反应速度，增强对电信市场快速变化的适应能力。

　　综上所述，随着电信行业经济体制的转变，相应的资费管理体制也需要实现以下转变：完善市场形成价格的机制，推进政府定价向市场调节价的转变；完善分级电信资费监管体系，切实由集中管理向分级管理转变；转变政府管理职能，由价格管理向价格服务转变。

　　二、新形势下电信资费监管的对策分析

　　面对电信监管的新形势，重庆市通信管理局及时调整自身职能，首先在电信资费管理政策中实施了以下三个转变。

　　(1)逐步实现电信资费由事前制定为主向事后监管为主的转变，加强电信资费监督检查工作。

　　(2)转变电信资费制定思路，推进政府定价、政府指导价向市场调节价的转变。

　　(3)由对电信企业资费监管向协调各电信企业之间关系转变，做好电信网间结算和互联互通的监管工作。

　　为此，重庆市通信管理局逐步将经济调节的重心由企业与用户之间的关系向企业与企业之间的关系转移，组织与协调各电信企业制定相应的价格自律公约，以达到维护电信市场的经营秩序，保障国家、企业和广大消费者合法权益的目的。

　　(一)以城乡分类指导为总体原则的资费指导策略

　　在明确和调整自身职能的同时，重庆市通信管理局充分抓住电信资费监管体系由集中管理向分级管理转变的机遇，有意识地利用自身的审批权引导重庆市通信行业的健康发展，并结合重庆市地域较广、城乡差别较大的具体特点于2004年初率先提出资费管理实行城乡分类指导的总体原则，并在此总体原则下，推出了一系列具体的资费指导策略：

　　1. 城乡分类进行指导

　　要求电信运营企业在都市发达经济圈内，对普通用户不做违规降价，保持相对稳定的资费水平，同时采取政策引导的方式，指导三峡库区、渝西经济走廊、渝东南少数民族地区的通信发展。在实行城乡分类指导的同时，鉴于不同电信业务种类(如固定和移动业务)的竞争程度不同，对不同业务的资费标准分别进行了指导。

　　推而广之，通信管理部门在制定电信资费标准时应考虑到我国幅员辽阔、各地区经济发展水平不平衡、东西部地区经济差距较大的国情，在资费管理中不宜“一刀切”，而应因地制宜，根据所处地域或同一地域的不同地区(如城市、农村、经济较发达地区和经济欠发达地区)和不同的业务类型，分别制定出不同的资费标准，做到按地域、地区、城乡和业务分类，有差别地建立我国电信资费多元化资费政策和分级管理的架构体系。

　　2. 多种电信资费并存

　　考虑到目前电信市场竞争不充分，市场不成熟，缺乏一套合理的价格监管机制，重庆市通信管理局在协调各电信企业关系的同时，还建立和完善符合重庆市本地特点的电信资费形成机制，逐步实现电信资费由政府定价、政府指导价向市场调节价过渡，而在过渡期内，三种资费方式将会并存，因此还需要根据电信业务的不同实行不同的电信资费标准。为此，重庆市通信管理局制定出以下资费审批备案实施细则。

　　(1)对电信增值业务和竞争充分的电信业务实行市场调节价，将定价权交给企业。

　　(2)对垄断和竞争不充分的少数基础电信业务实行政府定价、政府指导价。

　　(3)实行市场调节价和政府定价的电信资费在执行前将实施方案报通信管理局和价格主管部门备案。

　　(4)实行政府指导价的电信资费，电信业务经营者可以在政府指导价幅度内自主制定和调整电信业务资费，在执行前报通信管理局和价格主管部门备案，超出政府指导价幅度范围应另行向信息产业部办理报批手续。

　　同时，重庆市通信管理局还加强电信监管，理顺从中央到地方的电信资费管理体制，尽快做到电信资费管理法制化、程序化、透明化，在“统一政策，分级管理，逐步放开，加强监管”的总体原则下开展工作。

　　3. 上下限价格管理

　　从既维护企业利益促进行业发展，又维护消费者利益的立场出发，对实行政府指导价的电信业务采用了价格上下限管理的方法，并建立相应的备案制度。其中上限价格就是将政府确定的指导价作为价格上限，企业可在上限控制下引入多样化的资费组合方案，只要不突破上限，企业有权决定业务的价格，当然在执行前报通信管理局和价格主管部门备案。

　　下限价格是政府设置资费的最低标准，企业不得以低于下限的价格发展业务。下限价格防止企业以低于成本的掠夺性价格进行恶性竞争，导致市场无序，国有资产流失。如果电信业务经营者超出下限价格调整资费，应重新提交调整申请，经公众审议通过后方可实施。

　　上下限管理方式是根据我国国情和重庆地区的具体情况而制定的，特别是采取下限管理的方式，其主要出发点是目前电信市场不成熟，市场竞争不充分，且企业自律差，法制不健全，国有资产监督有待完善。如果不设下限管理，企业竞相降价的局面将难以控制，不正当竞争、恶性竞争无法制约，从而无法保证公正、有效的市场竞争秩序。

　　4. 充分发挥政府与行业协会作用

　　在电信资费监管过程中，应在城乡分类指导原则下充分发挥行业协会的作用。为此，重庆市通信管理局在转变自身职能的同时，从维护国家和全行业整体利益的高度出发，有意识地组织与协调各电信企业制定相应的价格自律公约。2004年2月由重庆市通信管理局牵头，重庆市电信行业协会组织重庆市六大基础网络运营商就重庆市电信资费价格制定了相应的自律公约，保证在重庆市都市发达经济圈内，对普通用户不做违规降价，从而保证了重庆市都市发达经济圈电信资费水平相对稳定，为上半年电信业的快速发展打下了坚实的基础。

　　为实现全行业团结协作和诚信经营，共同塑造行业形象和品牌，避免出现为一己私利损害行业整体形象的现象，重庆市电信行业协会还就重庆市电信行业广告宣传进行了倡议，倡议广告宣传遵循诚实、守信的原则，不弄虚作假，不误导和欺骗用户，不诋毁、贬低竞争对手，不与竞争对手做资费、网络等方面的对比宣传等。

　　通过行业协会自律协议对各电信企业的监督与约束，各电信企业在正确处理竞争与合作的关系、自觉维护电信业务市场秩序、维护消费者利益和各经营单位权益等方面有了较大的改观，极大地扭转了各电信企业之间因恶性竞争、竞相降价所造成的不利局面，使重庆市的整体通信能力得到了大幅度的提高。此外，通过行业协会的监督和约束，各电信企业可以将精力集中于开展各种个性化服务，提高企业的利润空间。

　　(二)引导企业个性化服务的发展

　　从企业管理学的角度看，核心竞争力是同一类企业在市场竞争中抢夺市场的首要因素。企业如果不具备核心竞争力，就应该在个性化服务方面寻找自己的市场切入点。

　　现阶段，国内所有电信运营企业在核心竞争力上还存在着一定的不足，国内电信企业的投入产出比较较低，当然这在一定程度上与我国通信产业的超前建设有关，但即使在各运营企业之间，也不存在某一家企业具备绝对的竞争力。在这种形势下，各运营企业应从自身的服务入手展开竞争，通过发展个性化服务来提高企业的利润空间。否则，只有通过价格的竞争来扩大市场份额了。所以说，价格竞争是一种原始的竞争手段，也是电信企业最无奈的选择。

　　以固定电话市场为例，重庆地区同时有电信、联通、网通、铁通四家运营企业竞争，如果不采取降价手段将很难发展用户，因此各企业竞相降价。再来看一下移动通信市场，近年来重庆联通的移动通信市场份额逐年上升，借助于其大力发展的个性化CDMA业务，重庆联通的收入份额从2002年的25%上升到2003年的33.1%。同样，随着个性化小灵通业务的推出，重庆电信的固话用户也大幅度增加，2003年小灵通用户新增59.9万户，达73.8万户，占重庆市固定电话新增用户总数的58.2%，成为突出增长点。这些都充分说明了个性化业务给企业带来的好处，设想一下，如果联通不发展个性化CDMA业务，那么在移动通信市场将很难取得这么好的业绩。再回过头来看一看，如果当初联通刚刚成立时就开始发展CDMA业务，放弃GSM，今天的局面又将如何？

　　为此，重庆市通信管理局积极倡导重庆市各电信运营企业逐步从价格竞争向服务竞争转变，引导企业开展各项个性化服务。为加快各企业个性化服务的推出步伐，重庆市通信管理局在收到电信业务经营者各类短期促销活动和“套餐”业务的申请或者报备后，将立即按照《电信资费审批备案程序规定(试行)》的要求，在5个工作日内对受理的资费申请或者报备进行审批或者备案。如果电信业务经营者申报资费调整或重大资费结构调整，通信管理局将组织争议资费审议小组或用户监督委员会，采取听证等多种方式进行集体审议，审议通过后将立即组织运营企业实施。

　　各类个性化服务的开展极大地提高了电信企业的业务收入，为重庆市电信行业的稳步发展做出了较大的贡献。在目前电信资费水平较低的情况下，个性化服务的进一步开展还可以进一步提高个性化业务的价格，从而提高企业的整体利润空间。

　　三、经济运行状况分析

　　通过各类电信资费监管措施，特别是城乡分类指导措施的落实与实施，重庆市通信行业保持了健康快速的发展势头，主要经济指标屡创新高，直接拉动了全市经济的增长，对全市信息化和现代化进程起到了巨大的促进作用。

　　2004年上半年电信业务收入完成45.6亿元，同比增长26.4%，全市累计完成电信业务总量77.2亿元，同比增长51.1%。从2003年上半年和2004年上半年重庆市电信业务收入完成情况来看，重庆市今年上半年运行态势较为平稳，到6月份时，单月业务收入创出年内新高，同比增长速度较2003年有了大幅度的提高。此外，重庆地区电信业务收入的同比增长速度远远高于全国平均水平，约为全国平均水平的两倍(2004年1～5月份我国电信业务收入同比增长率为13.4%)。

　　通过对不同业务，特别是对移动通信业务的分类指导，重庆市移动通信业务收入明显增长，其在电信业务总收入中的比例有了一定程度的提高，从2003年上半年的53.7%上升到2004年上半年的55.1%，一定程度上改善了重庆市移动通信行业因过度竞争所带来的不利局面。

　　从固定资产投资情况来看，重庆市2004年上半年固定资产投资完成17.4亿元，同比减少9%，而2004年1～5月份全国完成固定资产投资631.8亿元，比上年同期增长9.6%。由此可以看出，通信监管部门如果因地制宜，实施科学、合理、符合实际的监管措施，并加以正确的引导，那么在一定程度上可以提高电信企业原有国有资产的保值与增值率，在低投入成本下获取最大限度的利润空间。

　　此外，通过城乡分类指导原则的实施，重庆市城区和农村之间的业务收入比例明显趋于合理化，既通过较为稳定的资费水平保证了经济发达地区的电信业收入，又通过灵活的资费政策刺激了欠发达地区的消费意识，带动了该地区通信业的长足发展。

　　四、总结与启示

　　总体而言，我国电信资费管理体制将逐渐从政府定价和政府指导价向市场调节价进行转变，但由于目前市场竞争不充分、电信市场还不成熟，短时期内将会保持多种资费并存的局面。此外，在市场调节价格体系中，为防止恶性竞争、避免国有资产的损失，仍将需要通信监管部门与价格管理部门对价格进行监控与管理。

　　重庆市在新形势下的电信资费监管过程中，考虑到过渡阶段的监管工作要求以及重庆市本身的实际特点，在分级管理授权范围内采取了一定的监管措施，并取得了较好的成效。由此可以看出，我国通信监管工作需要因地制宜，需要根据不同地域、同一城市的地区(城市和乡村)、不同的业务种类进行分类指导，切不可“一刀切”。

　　除通信监管部门对电信资费进行监管外，各行业协会在电信资费监管中有着十分重要的作用。因为行业协会是从市场和行业利益的角度对电信的资费进行监督，更容易形成通信行业良好的竞争环境。

　　此外，要搞好电信资费监管工作还需要各企业的积极配合，特别是各电信企业集团公司总部的支持和引导。我们知道，考核指标的设计对企业的经营行为有直接的导向作用。过去一段时间，集团公司在考核各下属企业的经营业绩时，一般注重的是市场占有率和业务收入，从而导致电信企业不惜成本地抢占市场、大打价格战，造成了国有资产的严重损失。为此，我们建议各企业集团总部对下级电信企业的考核指标做一定的调整，在原有指标基础上重点引入国有资产的保值与增值率、投入产出比、网络资源利用率等指标，引导企业从一味地追求市场份额向追求投入产出比转变，引导企业提高网络资源的利用率，最大程度地促使国有资产的保值与增值，通过合理的市场措施提高企业的投入产出比。

　　随着电信行业的日益规范，在国家和地方各级通信和价格管理部门以及全行业的共同努力和探索下，一个公平、公正、合理、开放和适应市场经济体制的电信资费分级监管体系不久将会呈现在我们的面前。