防止PPP异化

本报记者 周潇枭 北京报道

经过四年多时间的蓬勃发展，各地推出的政府和社会资本合作（PPP）项目投资规模已经超过17万亿元。

11月16日，财政部发布的一份规范PPP项目库管理的通知，如一记“深水炸弹”，或将对规模日益壮大的PPP市场造成深远影响。

财政部发布的政策，主要包括两方面内容，一是要严格新项目入库标准，二是要清理已入库项目。

有地方财政人士敏感地发现，“涉及工程建设，无运营内容的”项目，以后可能难以入库。他对21世纪经济报道记者表示，PPP项目管理越来越严，PPP模式适用的范围在收窄。

新增PPP项目条件在收紧，存量项目标准也在提高。一时之间，有业内人士讨论，如果按照新标准执行，官方PPP项目库中现有的17万亿元项目还会剩下多少，预计这个比例不会太高。

严控隐性债务增量

11月16日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，下文简称“92号文”），旨在落实全国金融工作会议精神，进一步规范PPP项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。

不少业内人士对该文件的出台，早有准备。浦发银行总行PPP中心副主任郑大卫对21世纪经济报道记者表示，PPP跑马圈地的时代已经过去，现在的项目要提质增效。PPP项目越规范透明，比如不突破10%财政红线，金融机构担心会减少，那些有核心运营能力的专业机构，也能在PPP市场中进一步胜出。

有地方财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示，今年7月份财政系统的一次内部会议上，就已经提到要规范PPP项目库的管理。

11月1日，在第三届中国PPP融资论坛上，财政部副部长史耀斌对外释放了“抓规范、严监管、控风险”的信号。史耀斌指出，严把PPP模式的适用范围和边界，防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资，坚决剔除不规范项目。规范项目开发，不触底线、不碰红线，做真PPP项目。

11月9日，江苏省财政厅发文，提出要严控无现金流、完全政府付费类项目，PPP项目监管趋严的认识进一步强化。

经过四年的发展，我国落地的PPP项目投资额超过4万亿，还有大量执行或储备中的PPP项目，我国已经成为全球规模最大的PPP市场。不少业内人士已有共识，PPP项目应该进入规范发展阶段。

92号文明确了不适宜采用PPP模式的项目不得入库，包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

其中“仅涉及工程建设，无运营内容的”规定，引起上述地方财政人士的注意。他对21世纪经济报道记者表示，对地方直接的影响是融资更难，像纯政府付费、工程类的、没有运营的基建项目，之前还能使用PPP模式来融资，但现在融资渠道在收窄。

上述地方财政厅相关负责人直言，前几年PPP市场谈得较多的是落地难的问题，今年的风向发生转变，侧重在对地方隐性债务，或有财政支出增长方面的担忧。

集中清理入库项目

除了严控新入库项目之外，存量入库的17万亿PPP项目将面临集中清理的命运。

92号文要求各级财政部门应按项目所处阶段，将项目库分为储备清单和管理库：处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库。

郑大卫表示，将PPP项目库分成管理库和储备库，是为了加强管理。项目规模超过17万亿，但不能光看库里的项目数量，而要看优质的、合规的、能够落地的项目数量。

截至今年9月底，我国已进入开发阶段的PPP项目（管理库）达6778个，总投资约10.1万亿元；还有7442个投资总额约7.66万亿元的项目，纳入了PPP项目储备清单——总投资规模达到17.78万亿元。

92号文指出，不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开的项目等，应予以清退。

包括尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的；政府向社会资本承诺固定收益回报等。

有机构人士对21世纪经济报道记者表示，地方融资平台作为PPP项目社会资本方的，部分地方存在这样的问题，未来如何整改还没有很好的出路。

除了此前多番强调的不能变相融资、兜底回购等，足额缴纳资本金、严控融资倍数也被明确提出。

正如11月1日，财政部金融司司长王毅在第三届PPP融资论坛上所言，要坚持“穿透管理、公开透明”的原则，一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动，自己要投入一定的自有资金，再进行适度的融资，这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金，然后再用银行资金做运营。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的规范。

（编辑：张星）