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深圳被誉为无人机之都，无人机产业发达，对无人机立法管理也势在必行。 南方日报记者 鲁力 摄 |
无人机近年来已“飞”入寻常百姓家，但其引发的干扰民航飞行、坠落伤人、侵犯隐私、“黑飞”等安全隐患日益增多，通过立法加以监管成当务之急。9月7日，深圳市人民政府法制办公室公布《深圳市民用轻小无人驾驶航空器管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》（征求意见稿）），旨在借助科技手段解决监管问题，在确保安全和产业发展之间求平衡。社会各界人士可于2017年10月8日前，通过深圳市政府法制信息网、深圳法制微信公众号提出意见。
对于此次公布的《办法》（征求意见稿），业内龙头企业持欢迎态度。“深圳作为全球无人机之都，有足够的条件和能力探索科学的管理办法。完善后的《办法》对各地都会形成示范意义，推动行业向着有序的方向发展。”大疆创新相关负责人说。
南方日报记者 苏梓威
拟制定和执行统一的产品标准
由于无人机属于科技产品，对其监管更多的是依赖科技手段，例如通过无人机云系统或者监控平台和其它飞行控制设备监察无人机飞行，对禁飞区、限飞区设置电子围栏等。如果不制定和执行统一的产品标准，上述技术功能将无法实现，难以做到对无人机的有效监管和控制。
因此，《办法》（征求意见稿）规定，建立特区无人机技术规范体系，以统一无人机的技术规范，解决通过科技手段进行事后监管的问题。同时，《办法》还鼓励无人机生产企业组成标准联盟，制定联盟标准，在联盟企业内执行。
根据《办法》（征求意见稿），无人机技术规范应当包括激活认证、卫星定位、自动返航、电子围栏、飞行记录、平台接入等技术要求。无人机生产企业生产的无人机应当符合深圳经济特区无人机技术规范，并在产品外包装明显位置加贴符合产品标准的标识。无人机生产企业应当采取防止改装或者改变设置的技术措施。
提供无人机改装、系统破解等服务或者篡改无人机产品标识的，由公安机关对单位处20000元，对个人处1000元罚款；情节严重的，对单位处50000元罚款，对个人处5000元罚款。
“以更包容的态度支持产业发展”
对于市民关心的禁飞区和限飞区设置的问题，《办法》（征求意见稿）第二十三条亦有相应规定，未经批准，不得在以下区域上空飞行无人机：机场障碍物限制面以及民用航空航路、航线；铁路、高速公路以及水上航路、航线及其两侧各50米范围内；市、区党委和政府（含新区管委会和前海管理局）、军事管制区、通信、供水、供电、能源供给、危化物品贮存、监管场所等重点敏感单位、设施及其周边100米范围内；大型活动现场、交通枢纽、火车站、汽车客运站、码头、港口及其周边100米范围等。
事实上，关于禁限飞区域的设置，各地有着不同的规定。对此，市法制办表示，对轻小型等低空运行的无人机，其在机场障碍物限制面外、距机场跑道两侧各10公里、跑道两端各20公里范围内的低空飞行不足以影响民用航空安全，可考虑不将上述区域一律设为禁飞区。
此外，市公安机关可以根据实际需要划设临时禁飞区和限飞区。
对于在禁飞区和限飞区操控无人机飞行的，由公安机关处1000元罚款；违反《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处理。
“我市作为无人机之都，应当以更加包容的态度支持无人机产业的发展，在确保安全和产业发展之间取得平衡。”市法制办方面介绍，《办法》（征求意见稿）区分了禁飞区和限飞区，将机场障碍物限制面以及民航航路、航线列入禁飞范围，而将机场障碍物限制面外、距机场跑道两侧各10公里、跑道两端各20公里范围内设为限飞区，严格控制飞行高度。
除了加强使用环节的监管外，《办法》（征求意见稿）还提出，要对生产、销售等环节进行源头管控，进行全链条管理。有业内人士表示，此举表明政府熟悉行业、了解行业，并懂得如何引导行业发展，“此前固定翼和四旋翼两种不同的飞行器往往被混为一谈，都被冠以‘无人机’之名，但两种产品在使用场景和安全性上完全不同。”
■企业态度
“立法规范对行业发展是利好”
对于《办法》（征求意见稿），无人机龙头企业大疆创新持欢迎态度。大疆创新认为，深圳市政府此次出台的《办法》（征求意见稿）是在充分研究了无人机安全现状、用户使用习惯、厂商生产情况的基础上，经过充分讨论、权衡而得出的。《办法》（征求意见稿）体现出深圳市政府不仅在解决安全威胁，也在规范产业发展，同时提供给用户合法飞行的权利和便利，较为科学地设计了管理方式，对无人机行业发展是利好消息。“大疆支持建立特区无人机技术规范体系，将全力配合标准制定单位的工作，主动担起社会责任，同时，呼吁其他企业一起建设技术规范体系。”
“以往各地的净空保护区常被混淆为禁飞区，范围几乎覆盖城区。但此次《办法》（征求意见稿）将高度纳入考量，实现三维立体的管控。既保障了民航安全，又留给用户飞行的空间。”大疆创新相关负责人告诉南方日报记者，禁飞区域对于无人机日常使用需求较多的公园、广场等地不做过多限制，此举科学评估了无人机的运行风险，也顺应了用户的使用习惯。
■专家观点
“无人机行业自律尤为重要”
深圳市无人机行业协会会长杨金才表示，深圳无人机产业发达，深圳市政府在出台无人机监管政策方面，应加强理性引导，既不将无人机企业“一棍子打死”，又能给无人机专业“飞手”和爱好者一定的飞行空间。他认为，在无人机监管上，无人机行业的自律尤为重要，建议政府积极引导，通过建立无人机行业安全管控平台等创新方式，加强行业自律和管理。目前，深圳市无人机行业协会已向有关部门申请数个允许飞行空域，积极发挥行业的主动性和自律性，以促进行业发展。
■名词解释
民用轻小无人驾驶航空器
《办法》（征求意见稿）所称民用轻小无人驾驶航空器，是指没有机载驾驶员操纵、自备飞行控制系统，最大起飞重量大于等于0.25千克、小于7千克，并从事非军事、警务、海关缉私飞行任务的航空器。加载飞行控制模块或者使用卫星和图像下传辅助飞行的航空模型，按照本《办法》（征求意见稿）有关无人机的规定管理。
