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从行政生态看有中国特色电子政务


http://www.sina.com.cn 2006年08月14日 14:09 互联网周刊

  指望中国的电子政务达到经济社会结构完全不同的发达国家的水准是不现实的

  姜奇平

  对电子政务来说,“有中国特色”这一提法本身,就反映了行政生态学的观点。有中国特色的电子政务,就是适合中国行政环境的电子政务系统的选择。“中国特色”是环境与系统相互作用形成的。我们通过行政生态研究,初步建立了如下判断:

  有中国特色的电子政务不同于一般电子政务的第一个特点,在于它是新型工业化类型的电子政务。

  当前,主要发达国家推行的电子政务,是具有工业化完成阶段特点的电子政务。主要表现在:第一,电子政务的理论基础,普遍从强调政府规模和成本控制的公共选择理论,转向强调政府效能发挥新公共管理理论;第二,电子政务的公共行政目标,普遍从建立“小政府”,转向运作“有效政府”;第三,电子政务的模式,普遍从以职能为中心,加强官僚制,转向以流程为中心,改造传统官僚制。

  中国是应该跟随这个潮流,还是保持自己特点呢?一些专家包括一些先行地区的政府提出了一些与发达国家类同的口号,但基于行政生态考虑,我们认为

中国电子政务从总体上应保持自己的特点。

  最主要的理由是,我们研究发现,电子政务发展水平与社会经济结构高度相关。在我们对2005年四十国电子政务比较研究中,有两个行政生态数据很说明问题:一是2005年一国人均GDP水平,与其电子政务发展水平,呈现正高度相关(相关系数r=0.887751)关系;二是中国的电子政务就绪指数在四十国中位列第二十八,而人均GDP位列第二十九,二者高度吻合;而人均GDP之外其它所有因素加起来,对电子政务水平位次的影响,不过在一两位之间。说明对一个国家、一个地区电子政务发展水平影响最大的,既不是电子,也不是政务,而是社会经济结构。不同的社会经济结构,决定了不同的电子政务发展水平。而社会经济结构的调整是一个长期缓慢渐变的过程,不像技术可以进行不断的跳跃。映射到电子政务发展上,突出的制约因素表现为,电子政务的覆盖范围还主要限于城市;农村大部分人口无法直接或间接享受电子政务服务。

  既然中国不可能在短时间内解决影响电子政务发展水平的社会经济结构问题,指望电子政务达到经济社会结构完全不同的发达国家的水准是不现实的。中国不应该也不可能超越“工业化未完成”这一行政生态条件,发展工业化完成阶段的电子政务。

  我们应当把新型工业化作为有中国特色电子政务的基本定位,而不是把发达国家的一般定位当作我们的定位。我国电子政务中的新型工业化特色,应主要表现在以加强专业化分工、科学管理为基本政务诉求,以资源共享、创新发展为带动方向的电子政务发展中。

  有中国特色的电子政务不同于一般电子政务的第二个特点,在于它是官僚制条件下体现人为本精神的电子政务。

  发达国家电子政务在公共行政管理发展方面的一般特点是,重心从职能转变,发展到流程再造,最后转向公民导向。表现在:第一,公共行政管理的理论基础在公共选择之后,先是新公共管理,后是新公共行政;第二,政策的绩效目标的转变,在效率导向后,先是效能导向,后是公民导向;第三,电子政务先是以政府为中心,后是以公民为中心。

  我国的情况不同,我国电子政务目标在于“提高行政效率,降低行政成本,改进政府管理和方便人民群众”。它一头联接行政官僚制中的职能优化,一头联接以人为本。在提出转变职能、优化职能后,直接提出了以人为本。中间并没有一个发达国家电子政务普遍经历的政府流程再造过程。用一个不太精确的说法形容,相当于是先新公共行政(主张公民导向),后新公共管理(主张流程再造)。这一点与国际上相反,是一个中国特色。

  我国在这一点上为什么会与世界各国不同呢?回顾历史可以发现,不同步是从克林顿、布莱尔的行政改革纲领(重塑政府)出台之后开始的,发达国家纷纷开始转向以流程为中心的行政管理体制改革。我国之所以冒着机构精简涨缩循环的风险,坚持以职能为中心(包括转变职能和后来的优化职能)进行行政管理体制改革,而没有提“重塑政府”、“政府流程再造”,最主要的原因,我们认为在于,以流程再造为核心的电子政务,本质上是工业化完成阶段后的电子政务,而以职能为核心的电子政务,本质上是工业化的电子政务;我国工业化没有完成,对于贸然转向政府流程再造有所顾虑。具体来说,发达国家的流程再造,是以工业化期间分工专业化行政水平高度发展和成熟为基础的;我国现代化的主要任务是工业化,占人口大多数的农村还保留着顽强的人治传统,如果在人治传统没有被分工专业化的科学管理传统彻底改造的情况下,贸然解构科学管理传统,担心造成农业社会人治的回潮。这就是虽然大家都知道条块分割不利于协调,但又不能轻易调整体制的原因。

  我国特殊的行政生态环境,决定了在官僚制框架下体现以人为本精神这一电子政务特色的若干具体特点。

  首先,以人为本是在政治-行政二分前提下提出的。政治决定行政,行政不能背离政治本质自我膨胀。我国信息化“目的是要提高行政透明度,提高管理效率,推进勤政廉政。说到底,如果搞信息化后不能便民,反而更麻烦和更复杂了,就没有生命力。要确实让老百姓感到信息化是

为人民服务,为老百姓服务,这才有意义”。为人民服务的根本宗旨决定了我国行政的特点,不同于仅仅将公民当作顾客的管理主义,提以人为本就是要避免走发达国家现代化的弯路。这与新公共行政旨在扬弃政治行政二分的背景不同。

  其次,以人为本是在以职能为中心的工业化行政体制环境中提出的。我国目前的行政环境不适合整体上的政府流程再造(已如前述),因此以人为本是工业化条件下以人为本。

  第三,以人为本是在官僚制背景下提出的。我国在实现工业化过程中,要充分发挥官僚制的积极作用,强调以人为本有助于在发挥官僚制积极作用的同时限制官僚主义的恶性膨胀,而且越是不得不倚重官僚制,就越要提高官僚的使命感。

  第四,我国政治体制与西方不同,对电子政务的政治诉求也不同,以人为本不是政治体制改革,不等于政治性的电子民主,它更多着眼于从行政伦理和民主行政方面入手完善现有行政体制。

  有中国特色的电子政务不同于一般电子政务的第三个特点,在于它是引领变革的力量。

  国际上一般是行政体制改革先于电子政务,为电子政务指明趋势。表现在,第一,改革的理论是公共行政理论,而不是电子政务理论,电子政务是配合行政改革的行动,先有公共行政,后有电子政务;第二,先有政务纲领,后有电子政务,例如流程再造以重塑政府的政纲为依据,而不是电子政务工程带动政务改革。

  而在中国,电子政务与体制改革处在相互促进关系之中。从某种意义上说,电子政务起到了引领体制改革的作用。发挥电子政务的引领作用的根据在于:第一,通过技术革命推动对公共产品生产方式的传统改造,提高执政能力,充分体现了先进生产力发展的客观要求;第二,通过技术变革为管理变革提供生产力和生产方式基础,促进上层建筑的发展和完善,反映了经济基础决定上层建筑的规律;第三,由于中国发展不平衡,电子政务不可能搞一刀切,总体平衡的定位是通过一些局部先行、一些局部后进、最终共同提高来实现的。

  当前应在整体把握新型工业化全局的前提下,本着建立服务型政府的原则,根据行政生态条件的不同,鼓励发达地区、窗口部门和试点领域先行一步,大胆改革条块分割的传统体制,为促进以流程再造为标志的行政管理体制改革探索新路,通过电子政务带动传统行政体制改革和政治体制改革。

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