中国通信 邸月

　　【中国通信讯】自从上世纪九十年代开始，中国电信业取得令世人瞩目的成就。电信业曾经是国民经济发展的制约因素，短短几年就成为国民经济的重要支柱产业之一。辉煌成就的取得不仅依靠电信企业的努力，更重要的是，相关部门通过一系列改革措施，不断完善监管制度，“有形之手”推动了电信业的健康发展。

　　“三网融合”带来的挑战

　　谈到“三网融合”的监管，首先增加了广电网的内容监管问题。但是，广电网属于媒体产业，原来有很成熟的内容监管机制，现在所谈论的“三网融合”的内容管制实际上更多地是广电媒体如何管理。如果依托互联网发展的媒体产业，比如手机媒体，按照广电系统对媒体企业的管理就可以解决。

　　唐守廉教授认为，从某种意义上来说，互联网比广电网在内容监管问题上显得更加复杂，可能不是广电网原来的监管机制所能够解决的。互联网本身的特点是开放性，个人可以发表言论，现在最明显的就是博客，这是非常开放的平台。在这种完全开放、完全自由的平台上，这比单纯媒体的管制难得多。

　　目前，最具代表性、具备统一监管职能的是美国联邦通信委员会(FCC)。从FCC实际运作和其他国家对“三网融合”的监管思路分析，“三网融合”大环境下，成立统一的监管机构，明确统一的监管政策，成为世界各国推动融合的一个必然选择。只有统一的监管机构和法律体系才能够有效应对技术、业务、产业不断融合的发展趋势，才能够应对不断出现的监管新问题和新矛盾。

　　融合环境下虽然仍存在广电对节目内容管理的特殊要求，但是也可以与电信业一起纳入统一的法律、统一的机构下管理。通过体制改革，机构融合，可以消除原有纵向体制带来的阻力，尤其是消除基于内容层监管而传导至网络层的阻力，有助于形成统一的监管目标和协调的政策。同时，大大减少行政协调成本，有利于集中力量实施对包括互联网在内的所有网络进行有效管理。在条件成熟时，需要探索广播电视和电信的融合监管体制。

　　当然，信息产业部电信研究院的专家指出，在我国设立新的监管机构不仅仅牵扯到监管机制的问题，还牵扯到国资委。信息产业部是市场管理机构，而国资委是企业管理部门，所以在这种融合监管的情况下，不但牵扯到市场监管机构，还牵扯到国家股东的代表，更加大了复杂性。

　　因此，在遵循建立融合性监管体制的大趋势中，我国电信监管体制改革需要考虑国情、政情和市场发展等因素，坚持稳步推进原则，避免激进式改革造成的震荡。在现阶段，要强化诸如信息化推进等宏观调控职能和有效市场竞争等行业微观监管职能，即兼顾分离型监管体制和政监合一型监管体制的特点。

　　“三网融合”不会一蹴而就，但正在不断发展。随着融合实践的有效进行，广电和电信融合监管体制受到的制约将会越来越小，广电、电信和互联网的融合监管体制自然就水到渠成。

　　未来的监管重心

　　尽管总体上看，近年来我国的电信体制改革取得了较大成果，促进了电信业的快速发展，但由于国情和政治经济管理体制等原因，与发达国家相比，中国电信市场有效竞争的市场格局和独立专业的电信管理机构并未真正建立起来。

　　目前，我国6家基础电信运营商实力相差悬殊，最大的中国移动和最小的中国卫通相差几个数量级。而且，从各具体业务市场看，由于受到牌照限制影响，每个业务市场内竞争主体数量偏少，市场集中度偏高，仍然保持寡头垄断格局，不能形成充分的竞争。今年，两家固网运营商签订了饱受质疑的“规范竞争协议”，但是这种现象从另一个角度反映出，政府监管部门如何制定符合行业发展规律的政策以正确引导市场竞争的问题。

　　北京邮电大学教授吕廷杰曾指出，导致竞争失衡的根本原因在于政府不发移动牌照给固网运营商，没有形成充分竞争。实际上，在市场经济当中，政府应该发挥政府的作用，市场要发挥市场的作用。政府可以通过牌照发放，限制市场进入者，控制市场竞争。在进入市场以后，企业能不能做大，能不能做强，已经不是政府的事情了，是企业自身的事情。

　　在突破“最后一公里”瓶颈方面，电信管制机构仍需要制定新的政策。2002年，固定电话领域南北拆分后，政府期待运用竞争机制促进固定电话的大力发展，但是双方虽然互相渗透，始终没有形成有效的竞争。对于监管政策的制定者来讲，在对新进入的运营商数量进行严格控制的前提下，需要解决的是如何防止过度竞争导致盲目重复建设和资源浪费。

　　在市场准入和竞争结构方面，应该说，市场机制的引导远比政府宏观调控更加有效。在固定业务缺乏明显增长点却又面临增长性良好的移动业务的替代竞争情况下，仍然强调政府主导，强行实施分业经营，没有形成更加有效的竞争格局，由此影响市场竞争效果和资源的合理有效配置。因此，在基础电信领域应以3G牌照的发放为契机，既为转型期的中国电信业创造新的增长点和更大的发展空间，也借此改变现有的分业经营模式和不均衡竞争的运营体制，尽快形成几大全业务公司相对平等的竞争的市场格局。

　　在增值业务领域，还须简化和完善许可证管制，尽量以登记备案和事后监管为主要手段，进一步简化许可程序和条件，充分发挥竞争效率；还需制定出台诸如号码可携带、网间结算、平等接入等促进竞争的管制政策，以利于资源共享和有效竞争，避免政府干预导致的消极作用。

　　在依法治理方面，曾被大家寄予厚望的《电信法》草案正在国务院进行审议，但是具体审议通过的时间难以确定。目前各方面对于《电信法》草案，仍然有许多不同意见。我国究竟应当设定什么样的电信监管体制，也尚未定论。

　　我国已经形成较为完善的监管体系

　　早在1994年，中国电信市场拉开了以打破垄断、建立竞争机制为主导的电信改革。电信监管体制经过十几年不断地改革与完善，基本形成机构完善、政企分开、鼓励竞争的新型管理体制。回首电信改革历程，中国电信行业的管制改革主要迈出了三大步。

　　一、基本形成依法监督的管制体系

　　从1998年信息产业部成立，邮电分营，建立全国性的监管机构，到2000年中国电信集团公司挂牌成立，政企分开已经完成，基本形成独立的电信监管机构和竞争性的市场体系。2000年，国务院颁布《中华人民共和国电信条例》以法律法规的形式，规范市场竞争环境，建立透明的监管机制，有力地促进了电信行业的快速健康发展。

　　二、引入竞争者，形成多家竞争的市场格局

　　通过拆分重组，降低市场准入审批，强制互联互通等手段，我国已经形成了在主要基础业务领域拥有两家甚至多家竞争的局面。到2002年，形成中国电信、中国移动、中国联通、中国网通、中国卫通和中国铁通六家运营商参与的市场竞争格局。其中，固定电话领域主要是中国电信和中国网通分治，移动电话则是中国移动和中国联通双寡头垄断，长途和数据业务竞争最为激烈，六家企业都在提供长途电话业务。

　　三、电信资费价格实现放松管制

　　电信资费的放松管制是我国电信管制改革的一项基本内容。电信企业的市场竞争为放松管制创造了条件。在基础电信领域，通信方式的不同导致了非常明显地替代效应。在市话网络中，移动通信的发展为放松电信资费管制奠定了基础，基础运营商通过套餐定价降低了通信资费。通信技术的不同也导致了异质竞争。在长话通信中，IP电话的兴起加速了资费的下降。

　　《电信条例》明确规定，我国电信资费实行政府定价、政府指导定价和市场定价三种形式。通过资费体制改革，电信资费从最初严格的政府定价、新老企业的不对称价格管制，到初步允许企业制定套餐定价。现在客观上形成了政府定价和指导价并存的状况。增值业务的资费已经基本实现了市场调节。