李睿鉴：3G牌照拍卖刻不容缓

　　李睿鉴

　　将牌照免费发放给三家或四家国有电信公司，当外资要求进入3G服务领域时将无法应对：或者造成国有资源流失，或者违反WTO公平竞争的原则。

　　进入2005年以来，中国发放3G牌照的内外压力进一步加大，但关于3G牌照的发放方式 仍悬而未决。从全局角度来看，在讨论牌照发放方式时，有两个方面是必须考虑的，其一是建立国有资源有偿使用制度问题，其二是外资进入中国基础电信业务(主要是3G服务领域)的问题。

　　令人担心的是，现在电信主管部门考虑的重点不是牌照发放方式和国有资源收入问题，而是选择哪家公司和哪种产品。近来电信主管部门有关负责人在公开会议上更明确表示，为了不增加企业的负担，3G牌照的发放将不会考虑拍卖方式。

　　这是一个相当危险的政策信号。在经历了几年的爆炸性增长后，中国已成为全球最大的移 动通信市场，3G不仅是中国企业也是外国企业虎视眈眈的下一个大机会。如果现在将牌照仓促免费发放给三家或四家国有电信公司，当外资要求进入3G服务领域时主管部门将无法应对：或者造成国有资源流失，或者违反WTO关于公平竞争的要求。

　　从近年来其它各国对无线电频率资源管理的实践来看，采用评选、拍卖和招标方式来分配频率已成为国际惯例。而中国很长一段时间通过行政指派方式无偿分配这一国有资源，直到近年才开始实施有偿使用制度，但因执行标准过低，执行力度不严，也使中国在无线电频率资源管理上远远落后于发达国家。此次3G牌照的发放正为有关部门提供了一次改变旧有管理模式的契机。适时采取3G牌照拍卖方式，既可加强对国有资源的管理，又符合当前“做蛋糕”的财政工作思路和市场竞争原则。

　　另外，从实行拍卖或选美制国家的经验来看，国际同类电信企业在负担了高额频率占用费的同时，仍然取得了比中国电信企业高三倍以上的利润率。而且这个比较还建立在中国电信企业享有垄断地位的前提下，这是一个值得深思的现象。

　　国际收入效应

　　无线电频率是无线信息传输和交换的载体。随着GSM和3G(第三代移 动通讯技术)移 动通讯市场的快速发展，无线电频率资源的战略地位和经济价值越来越受到各国政府的关注。为有效利用这种稀缺资源，从上世纪九十年代初开始，世界各国陆续建立了频率资源有偿使用制度，通过无线电频率使用权的牌照拍卖和征收年费的方式为政府筹集了大量资金。

　　例如，1994-1996年，美国政府仅通过拍卖个人通讯(PCS)三个频率就获得超过170亿美元的收入；本世纪初，英、德两国政府仅拍卖3G频率使用权的收入分别为354.11亿美元和463.23亿美元。

　　与西方国家相比，中国无线电频率资源长期被有关部门和企业低价或近乎无偿占用。如果我们能借鉴国际先进经验，完善资源收费管理制度、推行3G牌照拍卖制度和加强征管力度，保守估计，政府每年可多收入100多亿元，乐观估计可超过300亿元。

　　各国分配无线电频率资源的方式不尽相同，主要有直接指配、评选(俗称“选美”)、拍卖以及招标。目前多数国家都采用后三种方式，按照竞标金额的高低和公司管理能力的优劣来分配频率资源，而较少采用直接指配的方式。

　　西方国家频率资源的基本收费项目大致有两项：一是一次性牌照拍卖(或评选)收费；二是年费，即每年的许可证费或者频率占用费。大部分国家同时实施这两项收费，年费主要用于有关管理机构的运作经费，拍卖费用则通过预算统筹安排。

　　1993年，美国政府率先对一些大运营商有偿出让频率使用权之后，世界各国纷纷效仿，特别是在对第三代频率(3G)的开发、利用过程中，创造了巨大的市场价值和较好的财政效应。

　　从西方国家的实践来看，频率资源有偿使用制度的实施，不仅使政府获得了大量财政收入，而且有效提高了频率资源利用效率，相对缓解了频率资源短缺问题，促进了国家信息产业的发展。同时还促进了市场竞争，使一批拥有高端技术和较强服务意识的新公司加入到移 动通讯服务供应商行列，为消费者带来实惠。

　　中国：积弱的现实

　　然而，中国的现实却远远落后于其它国家。长期以来，中国对无线电频率配置主要采取无偿行政指配和收费使用相结合的管理办法。1989年以前为无偿指配。1989年，经国务院批准，原国家无线电管理委员会、原国家物价局、财政部联合发布《无线电管理收费暂行规定》；1998年和2002年又两次调高了收费标准，目前已初步形成了以频率占用费为主体，无线电台注册登记费、设备检测费为补充的无线电频率有偿使用管理制度。

　　与中国频率资源开发利用的发展要求相比，这一制度还很不完善。长期以来，因考虑到运营商为国有企业等原因，收费标准一直很低，频率资源近乎被无偿占用。而且频率资源分配的市场化程度也过低，加上征管力度不够，造成国家资源收入大量流失。

　　据统计，中国在实行频率资源收费制度最初的五年时间里，累计收取频率管理费约3亿元左右。之后虽几经调整，到 2002-2003年，中央政府收取无线电管理费合计仍只有15.34亿元。而中国香港地区仅于1993年收取的频道占用费就达12亿港币。

　　2002年7月，中国在取消移 动电话用户每年缴纳的50元频率占用费的同时，将移 动运营商的GSM网络频率占用费由100万元/MHZ提高到1500万元/MHZ，分三年逐步到位。尽管如此，中国移 动运营商每年缴纳的频率占用费占当年营业收入的比重还不到百分之一，远低于同期国际移 动运营商的标准。

　　以英国第一大移 动运营商Vodafone为例，截至2003年3月31日，在实行频率占用收费制度后不到十年的时间里，该公司累计缴纳的频占费总额为153.79亿英镑，相当于当年该公司营业收入303.75亿英镑的50.63%，缴纳频率资源占用费的绝对数额和年度缴纳数额所占比重大大高于中国。

　　对电视台等其他频率占用机构的收费标准更低。以电视台、广播电台为例，目前中央台等全国性电视台每套节目仅收取10万元频率占用费/年，省级台为5万元。中央广播电台等全国范围播出的广播节目每套收取1万元/年，省级台仅收取5000元。

　　但即使这么低的标准也并未有效执行。根据有关规定，国家征收频率占用费的对象包括蜂窝式移 动公众通讯网、无绳电话系统等11大类的频率使用机构,但实际上长期以来基本只对中国移 动、中国联通<行情资讯 论坛 点评>两家移 动通讯服务运营商收费，而本应按规定缴纳频率占用费的各级电视台、广播电台、微波站、无绳电话系统等往往以各种理由，拖缴或欠缴频占费。2002年中央政府累计收取频占费5亿元，其中仅两大移 动通讯运营商就缴纳了4.88亿元，占缴费总额的97.6%，除此之外的其他十类机构仅缴纳了1200万元，所占比重不足3%。

　　频率资源免费或低价占用的状况会带来多方面问题：首先是造成国有资源流失，尤其是随着中国移 动和中国联通成功实现海外上市，如果仍维持现有收费标准，还会造成国有资源被外国投资者低价占用的局面。其次，随着中国加入WTO开放基础电信业务领域的日期临近，如果待将来外国运营商进入中国市场后再调整收费标准，阻力会很大，中国政府会很被动。此外，由于频率资源的使用代价很低，造成大量频率资源浪费，降低了市场效率。一批拥有高技术和经营管理手段的新公司，在竞争中的成本优势被掩盖，客观上助长了移 动通讯领域的垄断局面。

　　提高频占费征收标准

　　要改变目前这种国家资源被浪费的现状，提高频占费的征收标准是当务之急，但具体的征收办法应考虑国情量力而行。

　　首先，对电信运营商特别是移 动运营商的频占费标准应大幅提高。中国的电信产业自改革开放以来持续保持高速增长，其中又以移 动通讯运营商发展最快，收入最高，近期每年增长20%左右，经营前景相当乐观。动态地看，适当提高征收标准不会给运营商带来太大压力。

　　按照国际惯例，频占费一般应占运营公司年营业收入的5%左右。考虑到中国两大移 动运营商改制时间不长，且有一定历史包袱，目前可以采取将频占费与通话时长挂钩的办法，大致按2%-3%的标准进行征收，今后再逐步调整。

　　按照上述两公司2003年通话时长6369.18亿分钟测算，如每分钟加收1分钱，每年就可从两公司增收频占费60多亿元。按照中国通讯市场容量年增长20%的速度计算，预计到2007年，两公司年通话时长将达到13207亿分钟，保守估计仅GSM业务每年即可为政府筹集100亿元以上的资金，远高于现在的每年不到20亿元。其中除少部分用于弥补相关机构经费不足外，其余可作为电信普遍服务基金和邮政普遍服务基金的稳定来源。

　　其次，除蜂窝式移 动通讯网外，电视台、广播电台等其他机构的频占费标准已有十多年没有调整，远不能适应当前情况，应尽快提高并加强征管工作。建议可提至全国性电视台每套节目每年收费500万元，省台50万元，市台10万元，县级台5万元；全国性广播电台每套节目每年收费50万元，省台30万元，市台10万元，县台5万元。

　　按照上述标准测算，全国每年仅电视台、广播电台即可增加频占费收入20亿元以上。

　　即使按照上述标准进行调整，频占费仍在企业可承受范围之内。从电视台、广播电台来看，调整后每年缴纳的频占费约10亿元，占其营业收入的比重不足2%。据统计，2003年仅地方性电台广告收入超过亿元的就有6家；全国电视台广告收入达255.04亿元。

　　提高后的标准对现行GSM移 动通讯服务提供商也影响不大。标准提高后所收金额仅占公司营业收入的2%左右，考虑到中国的GSM牌照是免费发放，而且一直是垄断经营，他们实际承受的压力要远远小于国际同行。

　　3G牌照拍卖刻不容缓

　　对加强无线电频率管理，最迫切也是最重要的一点是要抓紧建立3G牌照拍卖(评选)制度。目前大部分市场经济国家已采取拍卖或者评选的方式对第三代移 动通讯频率(3G)进行分配，为政府筹集了大量的资金，而中国截止目前并未启动3G频率拍卖程序。作为某种程度上的预演，2001年以来中国曾分三批对部分频率(3.5GHZ)分配实行评选，但市场化程度不高，也未设置实际标的，只是对每个频点和基站每年象征性收取1000元。

　　实际上，现在不论从国际还是国内两方面情况看，都是出台有关拍卖方案的最佳时期。

　　国际通讯市场自2002年下半年以来摆脱衰退逐渐回暖，各3G服务提供商纷纷调高盈利预期。而中国移 动电话用户数量、通话时长、增长速度均居世界前列，3G通讯收入的前景预期相当好。而且中国移 动、联通两大运营商对3G牌照拍卖的心理准备已经比较充分。两公司经过多年垄断，积累了雄厚的资金实力，与可能进入的外资公司相比，还具有基础网络优势和营销优势。在这种情况下拍卖3G牌照，国际国内的阻力都比较小。加上中国的牌照拍卖费远低于英德美等国，企业完全有能力承受。

　　实行拍卖制也顺应了国内其他固定通讯服务提供商的要求。目前包括中国电信、中国网通、中国卫通、中国铁通等多家固定通讯运营商对目前移 动通讯的垄断格局不满，但对进入成熟的GSM服务领域比较犹豫，都希望直接进入3G竞争。因为各家处于同一起跑线，实现公平竞争的可能性更大。此时推出3G拍卖制度将有利于实现电信市场的公平竞争，提高资源使用效率。

　　随着WTO关于中国基础电信业务开放时间的临近，研究出台3G牌照拍卖(评选)制度。已是迫在眉睫。

　　根据国际经验，中国3G牌照可采用分步分地区拍卖方法，即3G牌照首次拍卖有效期不宜过长，以10年为宜，待市场比较成熟稳定后再进行第二步拍卖。同时也应根据地区经济发达程度和通话量确定不同的拍卖底价，这也符合国际惯例。

　　参考国外牌照拍卖收入标准，按照我国3G牌照拍卖5家公司中标(三家国有控股和两家外资公司)测算，保守估计3G牌照拍卖收入将达800亿元人民币以上，平均每家公司负担160亿元，分十年摊销，每公司每年仅负担约16亿元，压力不大。

　　作者为北大中国经济研究中心特约研究员