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突发性公共事件及其政府应急机制的构建

http://www.sina.com.cn 2003年07月21日 11:13 公关世界

  张桂森牟永福

  一

  突发性公共事件是指在较短的时间内急速爆发的,具有一定普遍性的社会危机。突发性公共事件具有突发性、普遍性和非常规性三个特点。

  所谓突发性,是指事情发生突然,出乎人们的意料。这包含两层意思:一是突发性公共事件的爆发偶然因素更大一些,因为它几乎不具备一般事物发生前的征兆。二是突发性公共事件留给人们思考的余地较小,它要求人们必须在极短的时间内做出分析、判断。突发性公共事件的这种特性为人们建立社会危机预警机制提出了难题,因为预警机制是建立在大量数据、信息和资料的基础上的,没有这些东西,预警机制便无从形成,而突发性公共事件的突发性却使人们很难得到足够丰富的数据、信息和资料,难以做出正确的判断。

  所谓普遍性是指突发性公共事件影响的区域比较广,涉及的人员比较多。往往引发“多米诺骨牌”效应,此行业、此地区的突发性公共事件可能影响到彼行业、彼地区。这种连锁效应带来的一个直接后果就是危机变得复杂化,已经超出了纯粹的经济、纯粹的政治和纯粹的文化话题,变成一种含有多项内容的综合性社会危机。突发性公共事件的这种特点增加了人们处理危机的难度。

  所谓非常规性是指突发性公共事件超出了一般社会危机的发展规律并呈现出易变性特征。有时甚至呈“跳跃式”发展,因此造成其规律难寻,方式难控,本质难断,让人捉摸不定。突发性公共事件的这种非常规性,虽然为正确处理社会危机设置了很大障碍,但也为人们突破传统的思维方式,进行思维创新提供了条件。由于思维惯性,人们对社会问题的处理往往遵循着一定之规,然而突发性公共事件却打乱了人们的这种惯性思维,迫使人们不得不把既有的思维方式重新排列组合,以非常规的思维应对非常规的社会问题。

  二

  针对这些特点,我国政府在防治“非典”这一突发性公共事件的过程中采取了一系列相应措施。本文就结合这次防非战役谈一下政府处理突发性公共事件的应急机制。

  1、建立合理的危机处理组织系统

  突发性公共事件的普遍性决定了防控工作不是某个人、某个组织、某个国家的“家务事”,而是整个社会义不容辞的责任和义务。为此,在防控“非典”的过程中,政府以“权力”为核心,建立了多行业、多部门协调运转的机制。具体来讲,就是形成了以各地“抗击非典领导小组”的政府组织形式为主,以“医学专家小组”和各卫生科研机构为辅,以“各部门、各社会组织”为网的这样一个系统格局。以政府的组织形式为主,可以保证决策的权威性。同时,以“医学专家组”为辅,可以保证防治“非典”的技术性需要,如确定临床诊断病和疑似病例,以及对治疗“非典”病人的技术指导等等。强有力的决策执行是以决策的正确性为前提的,而决策的正确性则离不开技术专家的支持。另外,由于“非典”疫情涉及到千家万户,再强的权威,再好的技术,如果得不到公众的认同,同样等于零。为此,政府号召各地建立防治“非典”的组织保障体系,形成围歼“非典”的合力。这样,以政府组织为统一领导的、以社会组织相互配合的危机处理模型初具规模并发挥了有力的作用。

  2、形成灵活、透明的系统运行机制

  完善的组织系统只是为处理危机提供了一种可能,要把这种可能变为现实,还必须形成良性的系统运行机制。而形成良性的运行机制必须具备两个重要条件:一是灵活,二是透明。所谓灵活,就是政府的组织系统不应是僵化的、静态的,而应该是因时的、动态的。突发性公共事件一个重要的特点就是非常规性,它的发展形式不是固定的,发展的过程也不是直白的。这就要求处理危机的组织系统始终能够紧紧跟上危机的“脉搏跳动”,动则动之,变则变之。在防治“非典”的过程中,我国新一届政府很好地把握了这一原则。如防治“非典”工作刚开始时,部分“非典”患者由于担心看不起病,不敢去医院甚至逃离隔离区,政府了解到这个情况后,马上调整策略,拨出专款用于贫困“非典”患者的救治,从而有效地控制了“非典”疫情的扩散和传播。所谓透明,也就是要把政府处理危机的程序、成效置于公众的监督之下,让群众看个明白。这样就对政府形成一种动力,促使其在决策的制定及执行过程中时刻以社会大众的利益为先。同时,公众的知晓权有了保证以后,也可以充分发挥集体的智慧,为政府处理危机提供建议或意见。在防治“非典”的过程中,我国政府一直本着人民的生命利益至上的原则,开诚布公,走“群防群治”的道路。如国家和各省、市、自治区定期发布疫情报告,让公众及时掌握政府的成效;定期召开新闻发布会,让公众了解政府防治“非典”的措施;邀请世界卫生组织专家来中国考察,把政府的必胜信念向全世界传达,等等。这样,公众对政府的信任感增强了,政府的社会公信力和形象大大提高,从而使得政府决策在民众中的的施行顺畅无阻。但是,这种透明也使政府承受了巨大的压力,因为一旦事件公布出去,突发性公共事件的连锁效应就会显现出来,影响到局部地区或者整个国家的政治、经济、文化的发展,甚至社会的稳定。

  3、最大限度利用一切可能资源

  突发性公共事件的普遍性决定了危机处理的高成本性。在处理突发性公共事件时,政府无疑扮演着主要角色,但是仅凭政府的力量,要想彻底解决问题是不可能的。因此,调动和整合整个社会资源,发挥不同资源的优势,才是根本之策。在此次防治“非典”的过程中,政府本着资源利用最大化原则,调动了一切可能的资源,包括权力资源、人力资源、技术资源等等,收到了预期效果。

  4、非常时期的非常手段

  突发性公共事件的非常规性决定了在非常时期使用非常手段的可能。所谓非常手段就意味着不同于一般解决问题的手段,反向地看,它带有一定的“负作用”。但是从功能上讲,这是解决危机的最有效抑或最便捷的方法。在此次防治“非典”的过程中,政府为了防治疫情的扩散,对“非典”患者、疑似患者及密切接触者和居住场所实行强制性隔离措施并制定了相关条例。

  三

  但是,在应对突发性公共事件,尤其是这次防治“非典”的过程中,政府的反应机制也暴露出了一些问题。

  1、信息流通不畅

  一个反应灵活的应急机制中,敏感的信息系统是有效运转的前提。突发性公共事件的突发性特点要求政府在建立反应机制的过程中必须突出一个“快”字。首先,信息的输入速度要快;其次,信息的分析要快;再次,信息的输出要快;最后,信息的反馈要快。在这次防治“非典”的过程中,政府的反应机制在信息分析方面做得比较好,但在信息的输入、输出和反馈方面则发生了滞缓现象。在这次防治“非典”过程中,“非典”的信息来源是多方面的,有政府部门的、有民间的、有正式的社会组织的、有非正式的社会组织的等等。由于组织系统环节过多,造成信息报告系统分散,一方面影响信息向政府决策部门传输的速度,另一方面也容易造成信息失真。在这种条件下,政府决策部门难以做出正确及时的决策,甚至会导致失误。由于组织系统环节过多,信息的输出是按照行政级别的不同层层下达的,加之有些地区行政部门长期养成的惰性思维,使得政府做出的及时有效的决策,不能够被迅速地落实。保障信息传送的畅通,还有重要的一点就是,信息是否能够及时反馈回来。“非典”疫情随时都可能出现新的变化,必须保证政府的决策始终能够跟上这种变化,并能够因疫情的发展而做出动态地调整。但是信息系统的分散却延缓了反馈的速度。

  2、预警系统缺失

  虽然突发性公共事件具有非常规性,但它并非没有一点先兆。因此,建立完善的突发性公共事件预警机制是非常有必要的。而在这方面,我国仍面临着许多问题。首先,系统构成不合理。预警系统的构成最重要的因素就是人员构成。人员构成是否合理对预警系统的效力起着决定性作用。而我国在这方面却存在着过于行政化的现象,即行政人员构成过多,而专业技术人员构成过少。其次,预警系统是否能够发生效力还取决于是否能够对某一现象进行科学的监控。科学的监控要以对某一个问题或某几个问题的长期研究为基础的,只有对某个问题或某几个问题达到量的积累,才能做出质的判断,从而揭开事物的内在发展趋势。但是,我们现在在这方面缺乏足够的投入,监控往往流于形式。

  3、法律保障滞后

  从这次防治“非典”疫情看,各个组织系统大部分是临时构建的,这就不可避免地使各个组织系统缺乏专业性和机动性。从时间上看,临时组建应急系统,不利于突发性公共事件的有效控制。因为,临时组建的系统毕竟不是专业组织,它需要一个适应过程,而突发性公共事件不可能为人们提供这个时间。从组织的运行看,基本上是行政命令式的运行方式,而缺少法律的支持,这势必造成处理危机的社会成本提高。因此,把防治突发性公共事件纳入法律程序,使其法制化、制度化是必须的。一旦发生突发性公共事件,我们可以按照法律程序迅速启动,既可以降低处理危机的投入成本,又能够提高反应的速度。中央政府在日前出台的《突发公共卫生事件应急条例》中就规定了要建立统一的指挥系统;建立畅通的信息网络;建立和完善疫病预防控制和应急救治体系;建立应急医疗卫生队伍等措施。这标志着我国应对突发性公共事件开始走上法制化的轨道。(3700字)

  作者单位:中共河北省委党校图书馆副馆长副教授

  中共河北省委党校哲学部讲师 邮政编码:050061


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